III SA/Kr 1822/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z dnia 12 października 2021 r., znak sprawy: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm., dalej: p.g.k.), po rozpoznaniu odwołania R. N. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty z dnia [...] 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta C po rozpoznaniu wniosku złożonego przez skarżącego, decyzją z [...] 2020 r. znak: [...], orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Ż, jednostka ewidencyjna L - obszar wiejski, polegającej na zmianie położenia na mapie ewidencyjnej działek numer [...] (wcześniejsze oznaczenie [...]) i [...], poprzez zamianę ich wzajemnej numeracji. Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący. Decyzją z 10 marca 2021 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście C. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz prawidłowe ustalenie stron postępowania. Po uzupełnieniu akt sprawy o całość dokumentacji dotyczącej wydania Aktu Własności Ziemi nr [...] oraz po uznaniu za strony postępowania właścicieli działki nr [...], Starosta C decyzją z [...] 2021 r. znak: [...], ponownie orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Ż, jednostka ewidencyjna L -obszar wiejski, polegającej na zmianie położenia na mapie ewidencyjnej działek numer [...] (wcześniejsze oznaczenie [...]) i [...], poprzez zamianę ich wzajemnej numeracji. Od decyzji Starosty C odwołanie złożył skarżący, podnosząc w nim naruszenie art. 80, art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozpoznając wniesione odwołanie oraz całość zgromadzonego materiału w sprawie, organ II instancji wskazał, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 - dalej: rozporządzenie 2021), które weszło w życie 31 lipca 2021 r. Organ przywołał treść art. 2 pkt 8, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ustawy oraz § 30 i § 34 ust.1 rozporządzenia 2021 i wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący w dniu 1 lipca 2020 r. złożył do Starosty C wniosek o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Ż, polegającej na sprostowaniu (poprzez ich zamianę) numerów działek [...] (dawny numer [...]) i [...]. Do wniosku dołączył: zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z 8 lutego 1978 r. Dz.Kw [...] o założeniu księgi wieczystej Kw Nr [...] dla działki l.kat. [...] położonej w Ż. W dziale II tej księgi została ujawniona C. N. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 20 grudnia 1973 r. nr [...]; kopię odbitki ozalidowej Mapy uzupełniającej podziału pgr. [...], wykonaną przez wykonawcę "J" z dnia 25 września 1973 r. Zgodnie z tą mapą działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] bez rozliczenia użytków gruntowych. Na kopii mapy widnieją wpisane na czerwono numery działek, a sama numeracja została nadana bez zachowania kolejności numeracji działek po podziale. Działka nr [...], stanowiąca południową część działki dzielonej została przypisana C. N.; wyciąg z wykazu zmian gruntowych sporządzony w dniu 31 stycznia 2007 r. dla działek: nr [...], nr [...] i nr [...], zgodnie z którym działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] a [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]; wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony dla działki nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Starosty C oraz ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że operat ewidencyjny dla obrębu Ż został założony w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 11 z dnia 22 listopada 1969 r. w pozycji 169 zamieszczono obwieszczenie w sprawie założenia ewidencji gruntów w powiecie [...], dla gromady Ż. W 1967 roku założono rejestry ewidencji gruntów. W jednostce rejestrowej numer [...] wpisano działkę [...] o pow. 0.3670 ha; w jednostce rejestrowej numer [...] - działkę [...] o pow. 0.3669 ha; w jednostce rejestrowej numer [...] - działkę [...] o pow. 0.7340 ha. Graficzne odwzorowanie tych działek przedstawia szkic polowy nr 22 z dnia 21 czerwca 1963 r. oraz z dnia 13 maja 1973 r. Zgodnie z tymi szkicami parcela [...] została podzielona na parcele [...], [...] i [...]. Następnie (co wynika z wykazu zmian sporządzonego w 1973 roku) ww. parcele połączono, a następnie ponownie podzielono na nowe działki: [...] o pow. 0.3670 ha w tym w całości użytek RV, [...] o pow. 0.3669 ha, w tym RV - 0.30 ha oraz ŁIV - 0.0669 ha, [...] o pow. 0.3670 ha w tym. RU - 0.3023ha oraz ŁIV- 0.0647 ha [...] o pow. 0.3670 ha, w tym RV - 0.3022 ha oraz ŁIV - 0.0648 ha. Obydwa powołane wyżej szkice polowe oraz wykaz zmian są częścią operatu [...] (dawny numer [...] - uwłaszczenia). Z zapisów geodety wynika, iż: C. N. otrzymała parcelę nr [...], A. K. parcelę [...]. Natomiast parcela nr [...] zostaje przy dotychczasowym właścicielu w miejsce parceli [...] a parcela nr [...] w miejsce [...] (również właściciel dotychczasowy). Działki [...], [...], [...], [...] nie zostały uwidocznione ani na pierworysie, ani na matrycy mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Na podstawie rejestru gruntów sporządzonego podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków (operat nr [...]) stwierdzono, że: w jednostce rejestrowej [...] poprawiono nr działki [...] na [...]; w jednostce rejestrowej [...] poprawiono nr działki [...] na [...]; z jednostki rejestrowej [...] wykreślono w 1976 roku działkę nr [...], ponieważ powstały z niej działki nr [...] i nr [...], będące przedmiotem uwłaszczenia, a wpisano do niej nowo powstałą działkę nr [...]. Z kolei dla działki nr [...] założono nową jednostkę rejestrową nr [...], w której jako właściciela wykazano C. N. c. J. i A. Zmiany te potwierdza skorowidz parcel. Podkreślenia wymaga, że na matrycy wykazano na działce [...] użytek gruntowy "B" - "tereny zabudowane" co jednakże nie znalazło odzwierciedlenia w rejestrze gruntów. W latach 80. ubiegłego wieku przystąpiono do odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu Ż i w 1984 roku sporządzono nowe rejestry gruntów. Ze względu na zdublowanie oznaczeń numerów działek, w rejestrach gruntów wpisano nowe oznaczenia: działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nr [...]; działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nr [...]; działka nr [...] zmieniła oznaczenie na nr [...]. Działka nr [...] miała wówczas zmienić oznaczenie na nr [...], jednakże numer [...] nie był wykorzystany do oznaczenia innej działki, więc w nowym rejestrze wykazano, w jednostce rejestrowej nr [....] - działkę nr [...] o pow. 0.3670 ha (RV-0.2800 ha, ŁIV- 0.0500 ha, B/RV-0.0370 ha), a w pozycji władający wpisano: A. K. c. S. i Z. Działkę [...] o pow. 0.3670 ha (wcześniejszy numer [....]), z użytkami gruntowymi RV - 0.3140 ha i ŁIV - 0.0530 ujawniono w jednostce rejestrowej [...], jako własność: C. N. c. J. i A. Organ dodał, że na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, działki nr [...] i nr [...] uwidoczniono tak jak na szkicu z 1963 roku, wchodzącym w skład operatu uwłaszczeniowego. Obecnie w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu Ż: Działka nr [...] o pow. 0.3670 ha (w tym: RV - 0.3140 ha i ŁIV - 0.0530 ha) ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...] jako własność R. N. Dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w KW. Działka nr [...] o pow. 0.3670 ha (w tym: RV - 0.2800 ha, ŁIV - 0.0500 ha i B - 0.0370 ha) ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...] jako współwłasność: M. K. w 1/2 cz., B. P. w 1/6 cz., S. P. w 1/6 cz., J. P. w 1/12 cz. oraz E. P. w 1/12 cz. Dla działki prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w KW. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, iż Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia 20 grudnia 1973 r., wydany na rzecz C. N. c. J. i A., stał się ostateczny 5 marca 1974 r. Załącznikiem graficznym do aktu własności ziemi były opisane wyżej szkice polowe z wykonanych na gruncie pomiarów bezpośrednich z dnia 21 czerwca 1963 r. i z dnia 13 maja 1973 r. Szkice te przedstawiają inne położenie działek, niż przedłożona przez skarżącego kopia odbitki ozalidowej "Mapy uzupełniającej podziału pgr. [...] gm. kat. Ż" sporządzonej w dniu 25 września 1973 r., zawierająca wpisane kolorem czerwonym oznaczenia działek. Organ podkreślił, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oryginału ww. "Mapy uzupełniającej" nie odnaleziono. Jednakże takiego układu działek, jaki przedstawiono na tej mapie, nie stwierdzono w żadnym dokumencie zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta dokonał również kwerendy dokumentów w zbiorach ksiąg wieczystych nr [...], [...] i [...] i stwierdził, że "w zbiorach dokumentów ww. ksiąg wieczystych nie ma mapy przedstawiającej inne położenie przedmiotowych działek niż na mapie ewidencyjnej". Organ odwoławczy podkreślił także, że tylko dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ wskazał, że w zakresie dowodów zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja geodezyjna, która ma stanowić podstawę zmiany, musi być aktualna i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i powołał § 30 ust. 1 rozporządzenia 2021. Tymczasem przedłożony przez wnioskodawcę dokument jest niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopią mapy uzupełniającej sporządzonej w 1973 roku, której oryginału nie odnaleziono w zasobie. W oparciu o taki dokument, niespełniający powyższych kryteriów, organ nie może dokonać wnioskowanej zmiany. Jak wynika z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z 12 stycznia 2009 r. - umowy darowizny nieruchomości składającej się z działki [...], która zmieniła oznaczenie na [...], stawający R. N. i C. M. (wcześniejsze nazwisko N.), przedłożyli do aktu jedynie wykaz zmian z daty 16 maja 2008 r. Notariusz przyjął jedynie oświadczenie stawających stron, że działka jest zabudowana (bez podania roku zabudowy), co nie miało potwierdzenia w przedłożonych do aktu notarialnego dokumentach. Natomiast z art. 26 ust. 1 Ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 z późn. zm.) jednoznacznie wynika, iż podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, są dane katastru nieruchomości. Z kolei § 28 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 102 poz. 1122 z późn. zm.) w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, precyzuje że dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych, wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Organ odwoławczy stwierdził także, iż zapisy w operacie ewidencyjnym powstały na podstawie operatu [...] (dawny numer [...] - uwłaszczenia) oraz opisanego wyżej Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 20 grudnia 1973 r. Odbitka ozalidowa Mapy uzupełniającej podziału pgr. [...] wykonana przez wykonawcę "J" z dnia 25 września 1973 r., ze względu na jej treść oraz jej brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie mogła być podstawą jakichkolwiek zmian. Nie jest także zasadny zarzut zaniechania terenowych pomiarów geodezyjnych oraz przeprowadzenia oględzin (skarżący zarzucił, że organ l instancji pomija w swoich rozważaniach najistotniejszą informację, czyli fakt zabudowania nieruchomości, która obecnie jest w posiadaniu skarżącego. Przeprowadzenie oględzin w terenie, które zdaniem Organu l instancji nie są potrzebne do wyjaśniania sprawy, pozwoliłoby m.in. na określenie - oczywiście w przybliżeniu - wieku zabudowań). Organ odwoławczy odnośnie oględzin podzielił stanowisko Starosty [...], że do stwierdzenia zabudowy działki, wystarczającym jest podpięcie ortofotomapy do mapy ewidencyjnej, co umożliwił program TurboEwid służący do prowadzenia ewidencji. Natomiast określenie roku zabudowy nie należy do organu ewidencyjnego, który w razie potrzeby pozyskuje takie dane z dokumentacji architektoniczno-budowlanej. To na wnioskującym ciąży obowiązek udowodnienia zasadności złożonego żądania poprzez poparcie go stosownymi dokumentami. Ze względu na charakter zarzutów podnoszonych tak w odwołaniu, jak i w postępowaniu administracyjnym, organ odwołał się do ogólnego charakteru ewidencji gruntów i budynków. Wskazane regulacje oznaczają, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania na żądanie starosty stosownym dokumentem, podstawy do wprowadzenia tych zmian, prowadzi do odmowy ich dokonania. Skarżący, powołując się na kopię odbitki ozalidowej Mapy uzupełniającej podziału pgr. [...] wykonaną przez wykonawcę "J" z dnia 25 września 1973 r., uznał że aktualizacja winna polegać na skorygowaniu błędnego wpisu z urzędu. Starosta wyjaśnił wyczerpująco, jakie dokumenty mogą być podstawą wpisu i dlaczego nie mógł dokonać aktualizacji danych poprzez zamianę numeracji działek nr [...] na [...] i odwrotnie, na podstawie wskazanego przez skarżącego dokumentu z 1973 r.: po pierwsze dlatego, że nie jest to dokument "aktualny", gdyż zawiera nieobowiązujące już oznaczenia działek (wówczas parcel katastralnych), po drugie - istnieją inne, późniejsze dokumenty, na podstawie których założono ewidencję i dokonano wpisów dotyczących ww. działek (w latach 80. ubiegłego wieku odnowiono operat ewidencji gruntów obrębu Ż i w 1984 r. sporządzono nowe rejestry gruntów). Ponadto dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają stanowi prawnemu ujawnionemu w księgach wieczystych. Po raz kolejny należy podkreślić, że starosta ma obowiązek prowadzić ewidencję gruntów i budynków zgodnie z zasadą aktualności, tj. zgodności z dostępnymi, aktualnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organ ewidencyjny nie może zatem powrócić do wybranych przez stronę wcześniejszych dokumentów, z pominięciem nowych dokumentów, powstałych w związku z założeniem ewidencji oraz jej prowadzeniem. Podstawy prawne i wynikające z nich zasady i tryb prowadzenia ewidencji, czy rozpatrywania wniosków o aktualizacje danych w ewidencji gruntów i budynków zostały przytoczone i wyjaśnione skarżącemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji Starosty C z dnia [...] 2020 r. i z dnia [...] 2021 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 marca 2021 r. znak: [...] Wszystkie te rozważania koncentrują się na stwierdzeniu, że organ ewidencyjny nie ma prawa ustalać (na podstawie analizy kiedyś otrzymanych dokumentów), treści danych podlegających wpisaniu do ewidencji. Jego zadaniem jest jedynie rejestracja (po prostu - przepisanie) danych, na podstawie dokumentów wytworzonych przez inne podmioty. Wynika to wprost z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia wykonawczego do niej. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez wybiórczą analizę materiału dowodowego dostępnego organowi oraz zaniechanie analizy wszystkich materiałów i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, pominięcie danych zawartych w dokumentach udostępnionych przez skarżącego, czy pominięcie oględzin nieruchomości, są niezasadne. Organ podkreślił, że "błąd" wskazany przez skarżącego, nie należy do takich, które mogą podlegać sprostowaniu z urzędu jako "oczywista omyłka", pomijając już fakt, że nie wynika on z materiałów (dokumentów) znajdujących się w zasobie (skarżący nie wskazał na podstawie jakiego aktualnego dokumentu, organ mógłby poprawić numerację działek). Materiały, na które powołuje się skarżący, stanowią obecnie jedynie dokumenty archiwalne. Dokumentem takim jest też mapa katastralna w skali 1:2880 przedstawiająca działki stanowiące parcele gruntowe i budowlane, posiadające nieaktualne już oznaczenia. Z chwilą założenia nowej ewidencji gruntów i budynków, zarówno mapy katastralne, jak i rejestry parcelowe, utraciły przymiot dokumentów obowiązujących (mogą one stanowić dokumenty, które winny być uwzględnione przy rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż ma ono na celu ustalenie zasięgu prawa własności). Rozstrzygnięcie Starosty ma również uzasadnienie w tym, że żądana zmiana dotyczy nie tylko skarżącego, ale również współwłaścicieli działki nr [...], którzy nie wyrażają zgody na zamianę numerów przedmiotowych działek, a których zdanie skarżący zupełnie pomija. Sprawa, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, została rozpatrzona przez Starostę C wnikliwie, po zebraniu dokumentów dostępnych dla organu, a niezbędnych do rozpoznania sprawy. Zatem zarzut naruszenia przez organ l instancji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., jest chybiony. Starosta C przy rozpatrywaniu sprawy kierował się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga R. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie: - art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całokształtu sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczych dowodach z pominięciem przeciwnych, przyjęcie za podstawę wydania decyzji jedynie materiałów korzystnych dla organu z pominięciem zarzutów zgłaszanych przez skarżącego; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących ustalenia stanu faktycznego, tj. pominięcie oględzin nieruchomości w celu ustalenia czy jest ona zabudowana, jakimi budynkami, jak wygląda działka znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie, a to w odniesieniu do twierdzeń i zarzutów skarżącego; - § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i niedokonanie zmian w ewidencji gruntów, która odzwierciedlałaby stan faktyczny w zakresie posiadania nieruchomości i porządkowałaby błędne zapisy w mapach; - art. 24 ust. 2a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie zmian wnioskowanych przez wnioskodawcę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty C i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Od momentu złożenia pierwszego pisma w sprawie skarżący konsekwentnie wskazuje, że dysponuje dokumentem, na którym znajduje się adnotacja ośrodka geodezyjne - kartograficznego, numer pod którym mapa została wpisana. Dokument ten nosi nazwę "mapa uzupełniająca", na której znajduje się adnotacja o złożeniu tego dokumentu przez geodetę do składnicy geodezyjnej, nadano mu numer [...], co zostało następnie potwierdzone adnotacją na tym dokumencie datowaną na 26 stycznia 1978 r. W oparciu o ten dokument był prowadzony obrót nieruchomościami. Zarówno organ l jak i II instancji zdaje się minimalizować skutki tych czynności i przerzucać odpowiedzialność na notariusza sporządzającego akty notarialne. Jednak ani organ l ani II instancji nie wskazują, nie wyjaśniają jak to jest w ogóle możliwe, że dokument został przyjęty w ośrodku, został nadany mu numer, a jednoczesne zmiany wynikające z tego dokumentu nie zostały naniesione na dokumenty znajdujące się w ośrodku, organy nie wskazały w jakich okolicznościach dopuszczalne jest przyjęcie dokumentu, nadanie mu numeru, z jednoczesnym pominięciem ustaleń wynikających z jego treści. Nie ustalono dlaczego dokument ten został przedłożony w ośrodku. Organ nie wzywał również skarżącego do przedłożenia oryginału tego dokumentu. Dokonywanie obecnie zmian w numeracji działek na drodze np. czynności notarialnych wiąże się z koniecznością poniesienia przez skarżącego oraz osoby będące właścicielami działek w sąsiedztwie dodatkowych kosztów i podatków, które były już uprzednio poniesione i uregulowane. Dodatkowo skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, że skoro inne osoby będące stronami w sprawie nie wyraziły zgody na zmianę numeracji, to nie można tego uczynić. Żaden przepis nie uzależnia możliwości dokonania zmian od uprzedniej zgody wszystkich zainteresowanych w sprawie, co więcej numeracja geodezyjna działek nie jest cechą identyfikacyjną działek, która zostaje nadana raz na zawsze, ulega ona częstym zmianom, przy opracowywaniu nowych operatów geodezyjnych dokonuje się zmian bez względu na to czy właściciel działki się na to zgadza, czy nie. Skarżący oraz członkowie jego rodziny, właśnie w oparciu o ten dokument, przyjęty do Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, podejmowali decyzje odnośne zmian właścicielskich tych działek. Organ l instancji, a następnie II, skupiając się na wykazaniu, że dokumentu tego nie ma w Zasobie, w ogóle nie wyjaśnił na jakiej podstawie ktoś z pracujących w Urzędzie urzędników przyjął i nadał numer omawianemu dokumentowi, dlaczego dokument o takiej treści został wydany zainteresowanym, dlaczego nikt nie sprawdził czy zapisy wynikające z tego dokumentu są zbieżne z dokumentacją znajdującą się w Zasobie. Oczywistym jest, że zainteresowani zlecają wykonanie takiego dokumentu najczęściej w związku z planowanymi zmianami w zakresie własności działek. Taka sytuacja miała też miejsce w sprawie. Został sporządzony akt notarialny - organ II instancji bez podstawy prawnej kwestionuje poprawność czynności notarialnej, z jednoczesnym pominięciem zgłaszanego dowodu z oględzin nieruchomości, który w sposób jednoznaczny pozwoliły na ustalenie, na której nieruchomości jest posadowiony budynek, będący przedmiotem aktu, w którym została także ustanowiona służebność mieszkania. Numeracja działek zgodna z numeracją zobrazowaną na w/w mapie uzupełniającej, była następnie powielana przy czynnościach dotyczących obrotu tymi działkami. Organ II instancji, badając dokumenty dotyczące przedmiotowych nieruchomości, pominął to, że dawna działka [...] jest wskazana w akcie własności ziemi wydanym na rzecz matki skarżącego i na działce tej został wzniesiony budynek mieszkalny, który obecnie jest własnością skarżącego. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie dokonano wpisu w rejestrze gruntów w zakresie dotyczącym działki o numerze [...] - użytek B/RV, z pominięciem tego, że w dacie dokonywania zmian, budynek znajdował się już na działce należącej do C. N., czyli działki nr [...] - obecnie, a poprzednio [...]. Dlaczego zatem, w momencie dokonywania tych wpisów, były one już niezgodne ze stanem faktycznym, i na jakiej podstawie ktoś zadecydował, do której z działek ma zostać dopisany ten budynek. Obecnie skarżący, pomimo tego, że dysponuje dokumentami, z których wynika, że działka, której jest właścicielem jest zabudowana, na podstawie zapisów rejestru gruntów opracowanego z pominięciem w/w mapy uzupełniającej, jest właścicielem zupełnie innej działki, która faktycznie była uznawana za własność zupełnie innych osób - obecny krąg jej współwłaścicieli ma odzwierciedlenie w ustaleniach rodzinnych. Pominięcie w zasobach geodezyjnych mapy uzupełniającej, doprowadziło do pomyłki w numeracji działek, których własność obecnie nie odpowiada w zupełności stanowi faktycznemu. Zmiany własnościowe są zaś związane z kosztami aktów notarialnych, pomyłka w oznaczeniu nastąpiła natomiast z przyczyny zupełnie niezależnych od stron, nie ma zatem podstaw do tego, aby to zainteresowani byli zobowiązani do pokrycia kosztów aktów notarialnych, tym bardziej, że posiadają dokumenty, z których wynika jakie działki i komu zostały przekazane. Zdaniem skarżącego, zupełnie niezrozumiałym jest twierdzenie, że z aktu notarialnego z dnia 12 stycznia 2009 r. Rep. A [...], wynika że dotyczył on działek niezabudowanych, skoro w jego treści ustanowione zostało prawo dożywocia dla poprzedniego właściciela budynku posadowionego na tej nieruchomości. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ administracji, dysponując możliwościami i własnymi zasobami, wezwał skarżącego do dołączenia stosownej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełniającej wymagania w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych. Na to wezwanie skarżący wystosował prośbę o podanie podstawy prawnej uzasadniającej takie zobowiązanie skarżącego. Organ nie wskazał na jakiej podstawie prawnej domaga się przedłożenia takich dokumentów przez skarżącego, jednocześnie w treści zaskarżonej decyzji wskazał, że dokumenty takie mogłyby stanowić podstawę do dokonania zmian. To organy administracji, jeżeli mają taką możliwość, są zobowiązane do prowadzenia postępowań w taki sposób aby wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy, nie powinny zaś zobowiązywać stron do przedłożenia dokumentów - które dodatkowo wiążą się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, które to dokumenty mogą same, we własnym zakresie zgromadzić, pozyskać. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje m.in. sprawy ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Do zadań starosty należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków (art. 7d pkt 1 p.g.k.). Zgodnie z art. 20 p.g.k.: 1. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. 2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a p.g.k.). Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określa: 1) szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zwanej dalej "ewidencją"; 2) rodzaje budynków i lokali, które nie są wykazywane w ewidencji; 3) sposób zakładania i prowadzenia ewidencji; 4) szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych; 5) sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją; 6) zakres informacji objętych rejestrem cen nieruchomości. Zgodnie z § 30 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: 1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; 2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic; 3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. Ponadto z treści § 31 rozporządzenia wynika, że jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k., dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zgodnie z § 33 rozporządzenia: 1. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych dokonuje geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie, o którym mowa w art. 43 pkt 2 lub 5 ustawy, zwany dalej "geodetą uprawnionym", na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a i § 12 pkt 1, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. 2. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. 3. W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów. W § 45 rozporządzenia przyjęto, że dane ewidencyjne niespełniające obowiązujących standardów technicznych podlegają systematycznej modyfikacji i dostosowywaniu w ramach bieżącej aktualizacji ewidencji. Zgodnie natomiast z § 30 ust. 3 rozporządzenia, podstawę zastąpienia dotychczasowych działek ewidencyjnych nowymi działkami ewidencyjnymi, powstałymi w wyniku scalenia lub wymiany gruntów, stanowi ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1231/97, LEX nr 41277). W ustawie p.g.k. zawarto normy określające zakres działania organów administracyjnych. Realizacja kompetencji przez organy ewidencyjne nie może wykraczać poza ten ustalony zakres. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego i jego przedmiotem była aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegająca na zmianie położenia na mapie ewidencyjnej działek numer [...] (wcześniejsze oznaczenie [...]) i [...], poprzez zamianę ich wzajemnej numeracji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że słusznie organy administracyjne odmówiły skarżącemu dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie położenia na mapie ewidencyjnej działek numer [...] (wcześniejsze oznaczenie [...]) i [...], poprzez zamianę ich wzajemnej numeracji. Organy prawidłowo ustaliły, że na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000, działki nr [...] i nr [...] uwidoczniono tak jak na szkicu z 1963 roku, wchodzącym w skład operatu uwłaszczeniowego, a obecnie w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu Ż: działka nr [...] o pow. 0.3670 ha, ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...] jako własność R. N. Dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w KW. działka nr [...] o pow. 0.3670 ha, ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...] jako współwłasność: M. K. w 1/2 cz., B. P. w 1/6 cz., S. P. w 1/6 cz., J. P. w 1/12 cz. oraz E. P. w 1/12 cz. Dla działki prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Stan ewidencyjny jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w KW. Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia 20 grudnia 1973 r., wydany na rzecz C. N. J. i A., stał się ostateczny 5 marca 1974 r., a załącznikiem graficznym do aktu własności ziemi były opisane w decyzjach szkice polowe z wykonanych na gruncie pomiarów bezpośrednich z dnia 21 czerwca 1963 r. i z dnia 13 maja 1973 r. Szkice te przedstawiają inne położenie działek, niż przedłożona przez skarżącego kopia odbitki ozalidowej "Mapy uzupełniającej podziału pgr. [...] gm. kat. Ż" sporządzonej w dniu 25 września 1973 r., zawierająca wpisane kolorem czerwonym oznaczenia działek, której oryginału w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie odnaleziono. Organy ustaliły także, że takiego układu działek, jaki przedstawiono na tej mapie, nie stwierdzono w żadnym dokumencie zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumentu takiego nie przedłożył również skarżący. Organ odwoławczy prawidłowo też wskazał, że w zakresie dowodów zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja geodezyjna, która ma stanowić podstawę zmiany, musi być aktualna i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do § 30 ust. 1 rozporządzenia 2021. Tymczasem przedłożony przez wnioskodawcę dokument jest niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopią mapy uzupełniającej sporządzonej w 1973 roku, której oryginału nie odnaleziono w zasobie. W oparciu o taki dokument, niespełniający powyższych kryteriów, organ nie może dokonać wnioskowanej zmiany. Organ odwoławczy stwierdził także, iż zapisy w operacie ewidencyjnym powstały na podstawie operatu [...] (dawny numer [...] - uwłaszczenia) oraz opisanego wyżej Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 20 grudnia 1973 r. Odbitka ozalidowa Mapy uzupełniającej podziału pgr. [...] wykonana przez wykonawcę "J" z dnia 25 września 1973 r., ze względu na jej treść oraz jej brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie mogła być podstawą jakichkolwiek zmian. Organy wyjaśniły wyczerpująco, dlaczego nie jest możliwe dokonanie aktualizacji danych poprzez zamianę numeracji działek nr [...] na [...] i odwrotnie, na podstawie wskazanego przez skarżącego dokumentu z 1973 r., wskazując, że nie jest to dokument "aktualny", gdyż zawiera nieobowiązujące już oznaczenia działek (wówczas parcel katastralnych), a także, że istnieją inne, późniejsze dokumenty, na podstawie których założono ewidencję i dokonano wpisów dotyczących ww. działek (w latach 80. ubiegłego wieku odnowiono operat ewidencji gruntów obrębu Ż i w 1984 r. sporządzono nowe rejestry gruntów). Ponadto organy ustaliły, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, odpowiadają stanowi prawnemu ujawnionemu w księgach wieczystych. Słusznym jest także stanowisko, że "ewidencja gruntów pełniąc funkcje informatyczno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1128/06, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący przedstawił szereg zarzutów, z których wynika, że organy administracyjne były zobowiązane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, celem dokonania oceny różnego rodzaju cywilnoprawnych roszczeń. Tymczasem dla rozstrzygnięcia o tych roszczeniach, właściwy jest sąd powszechny. Z powyżej wskazanych względów, skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.