III SA/Kr 1827/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie : - art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2010. 185.1243 ) , - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) - decyzją z dnia 12 października 2012r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] 2012 r. odmawiająca skarżącemu P. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Transport Towarowy, udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości W na działce nr [...]. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : W związku z wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na ww. działce , organ przeprowadził wizję terenową podczas której stwierdził , że przedmiotowa działka jest nieogrodzona, nie posiada wjazdu, teren na niej nie jest zniwelowany , a ponadto działka ta graniczy z potokiem S i w celu uniknięcia zalewania w trakcie wysokiego poziomu wód w tym potoku, podniesiono poziom terenu działki poprzez wykonanie nasypu z gruzu budowalnego, żużla i ziemi; na działce nie wydzielono części o utwardzonej nawierzchni przeznaczonej do składowania odpadów, a nadto stwierdzono , że działka nie posiada odprowadzenia wód opadowych i ścieków. W ocenie organu pierwszej instancji brak zabezpieczeń technicznych na przedmiotowej działce może powodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach z powodu odprowadzania odcieków z odpadów do ziemi i tym samym skażenia gleby i wód potoku S. Organ podniósł , że działalność w zakresie zbierania odpadów stwarza ryzyko szkody w środowisku i przedsiębiorca podejmujący działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko powinien temu zapobiegać , natomiast skarżący nie wykonał żadnych działań dla spełnienia tego obowiązku. Organ wskazując na treść art. 59 us.1 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.1227) stwierdził , że skarżący zobowiązany był do przedłożenia wniosku skierowanego do właściwego organu o wszczęcie postępowania dla przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy o odpadach zobowiązany był do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach oraz mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi i dla środowiska , Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji . Organ odwoławczy w uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił stan zagospodarowania działki , na której miały być zbierane odpady i stwierdził , że nie spełnia ona warunków technicznych i organizacyjnych pozwalających na prawidłowe prowadzenie zamierzonej działalności. Organ odwoławczy podzielił ocenę, iż brak jakichkolwiek zabezpieczeń technicznych na przedmiotowej działce może powodować pogorszenie stanu środowiska, a to ze względu na przeniknięcie odcieków z gromadzonych odpadów do gleby, co biorąc dodatkowo pod uwagę sąsiedztwo potoku S, może prowadzić do skażenia zarówno ziemi, jak i wody tego potoku. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, nie można wydać pozytywnej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów dla terenu, który nie spełnia warunków do tego, aby odpady mogły być tam gromadzone. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust.1 w związku z ust. 4 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach poprzez błędne przyjęcie , że nie zostały spełnione przesłanki przedmiotowej normy do wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów działce nr [...], a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowiącego podstawę do wydania odmowy wydania stosowanego zezwolenia . Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa w związku z art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 art.,8, art.77 i art. 80 kpa poprzez niezastosowanie przedmiotowych norm do stanu faktycznego niniejszej sprawy . Skarżący podniósł , iż zgodnie z normą art. 28 ust. 4 pkt 3 i 5 zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się w drodze decyzji, wniosek zaś powinien zawierać m.in. w przypadku odpadów; wskazanie miejsca i sposobu oraz przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie odpadów. W ocenie skarżącego przesłanki, które mają być we wniosku o wydanie zezwolenia nie wskazują, aby wniosek zawierał i wskazywał na zabezpieczenia techniczne na działce, na której ma być prowadzona działalność zbierania odpadów. We wniosku zostały wskazane możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, czego organ I instancji nie kwestionował , nie wzywał bowiem skarżącego do uzupełnienia wniosku. Sposób zabezpieczenia terenu został przedstawiony we wniosku, w którym wskazano , iż na działce nr [...] ogrodzenie jest na etapie przygotowania, teren będzie wybetonowany i przykryty blachą, odpady zaś będą gromadzone w boksach. W ocenie skarżącego, możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów zostały spełnione, a tym samym wniosek spełnił przesłanki wynikające z art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach . Z przepisu tego nie wynika , że aby zabezpieczenia techniczne na działce, ani jakichkolwiek czynności na działce miały być dokonane przed wydaniem zezwolenia. Zarzuty organów , że na działce nie wydzielono części o utwardzonej powierzchni przeznaczonej do składowania odpadów, teren nie jest zniwelowany i działka nie posiada wjazdu , nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach . Niezależnie od powyższego skarżący podniósł , że – mimo braku obowiązku - przed dniem wydania zaskarżonej decyzji tj. przed 12 października 2012r., zagrodził przedmiotową działkę i wybudował bramę, potwierdzając tym samym możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów . W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawie , zdaniem skarżącego , nie było podstaw do wydania decyzji od odmowie wydania zezwolenia . Zamierzony sposób gospodarki odpadami przedstawiony we wniosku o wydanie zezwolenia , był zgodny z ustawą o odpadach i – wbrew stanowisku organu - nie powodował zagrożenia dla zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zamierzona przez skarżącego działalność dotyczy zbierania odpadów innych, niż niebezpieczne, a nadto zamierzony sposób gospodarki odpadami nie jest sprzeczny z planem zagospodarowania, którego brak dla terenu, na którym znajduje się działka wskazana we wniosku. W niniejszej sprawie , w ocenie skarżącego , nie doszło do naruszenia innych norm , które są brane pod uwagę przy wydaniu zezwolenia na zbieranie odpadów na wskazanej działce . Odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy skarżący zarzucił , że organ II instancji nie zbadał stanu faktycznego, ani merytorycznego sprawy, nie przeprowadził ponownej wizji w terenie, oparł się jedynie na zdjęciach z wizji dołączonych do protokołu sporządzonego przez organ I instancji. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji na przedmiotowej działce było wykonane ogrodzenie i brama , co potwierdza istniejące możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów. Zdaniem skarżącego , organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności nie dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy , nie dokonał wnikliwej analizy i orzekał o niekompletny materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wynikających z art.136 kpa i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego, ani nie zlecił przeprowadzenie takiego postepowania organowi I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji pierwszej instancji , czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania, gdyż nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu strony; organ nie działał szybko i wnikliwie, lecz opieszale i schematycznie ; nie zebrano oraz nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ; nie oceniono sprawy na podstawie całokształtu materiału, lecz pobieżnie, podnosząc, że teren działki nr [...] nie spełnia warunków technicznych i organizacyjnych, aby można było gromadzić odpady, co spowodowało wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających prawo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia , lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów został złożony na stosownym druku, w którym wyszczególniono rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania z podaniem ich kodu, oznaczono miejsce prowadzenia działalności wraz z podaniem nr działki , wskazano miejsce , sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis dalszego ich zagospodarowania w odniesieniu do każdego z podanych we wniosku rodzaju odpadu i przypisanego do niego kodu , przedstawiono możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów , a nadto wskazano przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów. Z formalnego punktu widzenia , złożony wniosek spełniał wszystkie wymogi określone w art.28 ust.4 ustawy o odpadach. Wizja lokalna przeprowadzona w terenie stwierdziła aktualny stan działki, na której miała być prowadzona zamierzona przez skarżącego działalność. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając skarżącemu wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na przedmiotowej działce stanęły na stanowisku , że wskazana lokalizacja nie spełnia warunków technicznych i jak wynikało z protokołu z wizji w terenie oraz dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu , działka nr [...] jest terenem nieogrodzonym, dostępnym dla osób trzecich , w żadnej części nieutwardzonym, bez odprowadzenia wód opadowych; na działce nie było również kontenerów i boksów do gromadzenia odpadów, o których mowa we wniosku. Brak zabezpieczeń technicznych może powodować – w ocenie tych organów – pogorszenie stanu środowiska. Jako podstawę odmowy wydania zezwolenia organy wskazały art.29 ustawy o odpadach tj. przeszkody faktyczne stwarzające potencjalne zagrożenie dla środowiska. W ocenie Sądu , argumentacja organów na poparcie odmowy wydania zezwolenia na podstawie art. 29 ust.1 pkt. 2 ustawy o odpadach nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek skarżącego należało rozpatrzyć pod kątem przesłanek określonych w art.28 ust.4 ww. ustawy. Jeżeli mimo spełnienia tych przesłanek organ dostrzegł , że z uwagi np. na specyfikę odpadów istnieje zagrożenie dla ochrony życia , zdrowia ludzi lub ochrony środowiska , to zgodnie z art.28 ust.5 pkt.5 tej ustawy , miał możliwość zamieszczenia w decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów dodatkowych warunków. Ustawodawca w tym przepisie przewidział środki za pomocą których następuje kontrola zgodnego z prawem wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Sądu ,okoliczności wskazane przez organ jako przesłanki negatywne z art.29 ust.1 pkt.2 ustawy do wydania zezwolenia nie były wystarczające do zastosowania tego przepisu, a co najwyżej uzasadniały zamieszczenie dodatkowych warunków zbierania odpadów, o których mowa w art.28 ust.5 pkt.5 ustawy. Jeżeli w ocenie organów orzekających skarżący nie spełniał wymogów lub naruszał przepisy o ochronie środowiska , to zwalczanie tych naruszeń i egzekucja obowiązków wynikających z tych przepisów oraz wydanych na ich podstawie decyzji należy do właściwych organów w postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych ustaw. W związku z powyższym należy stwierdzić , że organy rozpatrujące wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów nie były uprawnione do dokonywania ocen legalności działań podejmowanych przez skarżącego , poza oceną spełnienia wymogów przewidzianych w ustawie o odpadach. Zauważyć bowiem należy , że organy te miały obowiązek powiadomienia właściwych organów w razie stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wykraczającym poza ich kompetencje. W rozpatrywanej sprawie należy również zauważyć , że na dzień złożenia wniosku skarżący jako przedsiębiorca nie musiał spełniać wszystkich wymagań określonych w obowiązujących przepisach , gdyż wniosek ten dotyczy jego zamierzonej działalności . Redakcja druku , na którym składany jest wniosek jednoznacznie wskazuje , że chodzi o odpady " przewidziane do zbierania" oraz o "przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów". Na etapie składania wniosku skarżący jako przedsiębiorca nie musi angażować środki finansowe na przygotowanie techniczne i organizacyjne miejsca , w którym zamierza prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów i ryzykować ewentualną utratą tych środków , bez gwarancji , że uzyska zezwolenie na ten rodzaj działalności. Organy odmawiając skarżącemu wydania zezwolenia nie uzasadniały to brakiem możliwości technicznych, czy organizacyjnych zapewniających należyte prowadzenie tej działalności , lecz bez wyraźnej podstawy prawnej uznały , że działka nr [...] w miejscowości W na dzień wydania decyzji nie spełnia warunków technicznych. Sąd za uzasadniony uznał zarzut skargi , że art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach nie nakazuje dokonywania zabezpieczeń technicznych na działce, ani dokonywania jakichkolwiek czynności na działce przed wydaniem zezwolenia. Odmienne stanowisko organów w tej kwestii należy uznać za niezgodne z prawem. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów , organ pierwszej instancji zbada , czy nie uległ zmianie stan faktyczny określony we wniosku ; w razie wątpliwości w tym zakresie organ może wezwać skarżącego o sprecyzowanie lub uzupełnienie wniosku , jednak jedynie w zakresie wynikającym z art.28 ust.4 ustawy o odpadach. Wydając zezwolenie organ może – w razie potrzeby - określić warunki , o których mowa w art.28 ust.5 pkt.5 tej ustawy. Rolą tego organu będzie również kontrola wykonywania działalności objętej zezwoleniem pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy o odpadach i warunkami wydanego zezwolenia , a w razie stwierdzenia naruszeń , obowiązkiem organu będzie zawiadomienie właściwego organu . Stosownie do art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.