III SA/Kr 1827/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2021 r. Nr [...] odmówił ustalenia na rzecz skarżącego W. S., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - żoną M. S., ur. [...] 1967 r. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), ponieważ M. S. zyskała status osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym po ukończeniu 18 r.ż. Ponadto organ podniósł, że skarżący pobiera z tytułu sprawowania opieki nad żoną specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją z dnia [...] 2020 r. znak [...]. Zasiłek został przyznany na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r., przy czym skarżący oświadczył, iż zrezygnuje z jego pobierania pod warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, w opinii Prezydenta, pobieranie obu świadczeń jednocześnie jest w świetle ustawy niemożliwe, zatem również z tego powodu należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu W. S. zarzucił błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 32, art. 2, art. 69 i art. 7. Wskazał, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K83/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wynikającej z powołanego przepisu normy prawnej, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Podkreślił, że jakkolwiek od czasu wydania ww. wyroku stan prawny nie uległ zmianie, to jednak w świetle szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych treść tego wyroku należy brać pod uwagę przy wykładni omawianego przepisu i stosować wykładnię prokonstytucyjną, ponieważ w przeciwnym wypadku dochodzi do niesprawiedliwego różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych tylko ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W związku z tym skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na niepełnosprawną żoną jednocześnie oświadczając, że w przypadku uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. Nr [...] uchyliło ww. decyzję z dnia [...] 2021 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowe ustalenia w sprawie wyjaśniając, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. S. złożył jej mąż, W. S., a więc osoba, należąca do kategorii osób, na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, M. S. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, w którym uznano ją za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji na stałe. Trwałą niezdolność do pracy datuje się na 1 stycznia 2002 r. Na podstawie przeprowadzonego w rodzinie wywiadu środowiskowego z dnia 23 sierpnia 2021 r., ustalono, że M. S. jest osobą ze względu na swoje schorzenia niedowidzącą, ma obniżoną odporność, jest uzależniona od stałej pomocy i opieki osób drugich. Wszystkie czynności pielęgnacyjne, higieniczne, a także prace domowe wykonuje mąż W. S. prowadzący wraz z żoną wspólne gospodarstwo domowe. Kolegium wyjaśniło następnie, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest, w ocenie organu I instancji, zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. ustalenie, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem SKO, powyższa regulacja nie może stanowić podstawy odmowy przyznania ww. świadczenia. Organ wskazał na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i wyjaśnił, że skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast przyjęcie przez organ I instancji, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Z powyższych względów decyzję z dnia 10 września 2021 r. SKO uznało za wydaną z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, stwierdziło brak podstaw do odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że ustalono, iż niepełnosprawność M. S. powstała w wieku dorosłym. Pomimo jednak powyższego, SKO stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż skarżący spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Jakkolwiek bowiem nie ma wątpliwości co do związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad żoną, przy czym zakres tej opieki wyklucza podjęcie przez niego równolegle zatrudnienia, to skarżący, decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, M. S. Kolegium wskazało na treść art. 17 ust. 5 oraz art. 27 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśniło, że osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, której przyznany został wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy należy umożliwić wybór świadczenia dla niej bardziej korzystnego. Jeżeli wolą strony jest wybór świadczenia pielęgnacyjnego winna ona złożyć wniosek o uchylenie przyznanego jej zasiłku opiekuńczego, a z chwilą wydania decyzji o uchyleniu tego prawa, organ przyznaje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. O możliwości złożenia wniosku o uchylenie przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o jego uchyleniu, organ winien stronę poinformować. W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji nie poinformował skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia, nie poinformował też o konieczności złożenia wniosku o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Nie pouczył również, że brak przedłożenia tych dokumentów skutkować będzie wydaniem decyzji odmownej, podając błędnie, że skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym, zdaniem SKO, należy wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia w kwestii wyboru świadczenia, które chce pobierać, przy czym kierowane wezwanie winno spełniać wszystkie wymogi formalne, z uwzględnieniem treści przepisu art. 79a § 1 k.p.a., w szczególności należy pouczyć go, w jaki sposób skutecznie może dokonać wyboru świadczenia i jaki są konsekwencje nieprzedłożenia żądanych dowodów w sprawie, w szczególności decyzji o uchyleniu zasiłku opiekuńczego. Zebrane dowody w sprawie wyjaśniające ww. okoliczności powinny znaleźć się w aktach sprawy i powinny stanowić podstawę dla organu dokonania właściwej oceny przedmiotowej sprawy. Orzekając ponownie organ winien uwzględnić wykładnię art. 17 ust. 1b i ust. 5 lit. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez TK. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: - art 17 ust. 1b ustawy z o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie tego przepisu w zakresie w którym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku. sygn. akt K. 38/13, w punkcie drugim orzekł, iż jest on niezgodny z Konstytucją, - art 6, 7, 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w rozpatrywaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl z kolei art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zatem zgodności decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, SKO stwierdziło wadliwość dokonanej przez organ I instancji wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którego skutkiem jest konieczność pomijania przez organy administracji, przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne, tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z Konstytucją. Zdaniem Kolegium, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że ustalono, iż niepełnosprawność M. S. powstała w wieku dorosłym. Zasadne stwierdzenie na przez organ odwoławczy powyższej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, nie mogło być jednak podstawą wydania decyzji o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto nie można uznać, że za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przemawiała potrzeba umożliwienia skarżącemu dokonania wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego, tzn. świadczenia pielęgnacyjnego, czy specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niewątpliwie bowiem skarżący takiego wyboru dokonał w oświadczeniu z dnia 23 sierpnia 2021 r. (k. 12 a.a.), jak również w treści odwołania (k. 35 a.a.), wskazując jednoznacznie wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia wyboru jednego ze świadczeń przysługujących skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną nie wymagała zatem dodatkowego wyjaśnienia, a jeśli nawet Kolegium dostrzegało potrzebę doprecyzowania tego oświadczenie, nie wykraczało to poza możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez tenże organ. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). W ocenie Sądu, również wymaganie przez Kolegium by skarżący najpierw oświadczył, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne by można było przeprowadzić postępowanie w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie ponownie rozstrzygnąć jego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdowało uzasadnienia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy należy interpretować w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ww. ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej wcześniejszą decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy faktycznie uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyroki NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19 i z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18). Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez SKO zaskarżonej decyzji z powołaniem się na zaistnienie przesłanek procesowych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. było nieprawidłowe. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy lecz do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przekazania przez organ odwoławczy sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdyż stan faktyczny i prawny sprawy obligowały do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wobec bowiem dokonania przez skarżącego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, spełnione zostały warunki do rozstrzygnięcia o jego uprawnieniu do przedmiotowego świadczenia, w tym do ewentualnego uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.