III SA/Kr 183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. O. na czynność Wójta Gminy M z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do przedszkola I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy M na rzecz skarżącej B. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. O. (dalej skarżąca) pismem z dnia 17 października 2016 r. zwróciła się do Wójta Gminy M o zapewnienie dowozu i opieki w czasie tego dowozu synowi K. O. do przedszkola "M" w W od dnia 24 października 2016 r. Syn skarżącej – K. O. - posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez Specjalistyczną Poradnię Psychologiczno – Pedagogiczną z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] z uwagi na stwierdzony u niego autyzm. Kształcenie według orzeczenia ma się realizować w przedszkolu specjalnym/oddziale specjalnym lub integracyjnym lub zgodnie z wolą rodziców w przedszkolu ogólnodostępnym z dodatkową przewidzianą w przepisach prawa oświatowego rewalidacją polegającą na: zapewnieniu intensywnej terapii logopedycznej, priorytetowej w uczeniu komunikacji z otoczeniem, opieki pedagoga i fizjoterapeuty a także konieczności zaawansowanej indywidualizacji form i metod dydaktycznych i wychowawczych oraz oddziaływania terapeutycznego dostosowanego do możliwości psychofizycznych dziecka oraz udzielania mu wsparcia w sytuacjach społecznych. Skarżąca wskazała, że nie jest w stanie zapewnić dowozu synowi do ww. przedszkola we własnym zakresie, a przedszkole to jest najbliższym miejsca zamieszkania syna, które w pełni realizuje zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego od opieki oligofrenopedagoga do fizjoterapii włącznie. Wskazała też, że zrezygnowała z przedszkola na terenie Gminy M (w K) z uwagi na nierealizowanie przez to przedszkole w pełni zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz utraty zaufania do Dyrekcji przedszkola. Wójt Gminy M w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...], wskazał, że zgodnie z przepisem art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1943) obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego korzystanie z zajęć rewalidacyjno – wychowawczych a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem i rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Wójt stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, gdyż koszty dowożenia jej syna K. O. do wybranego przez skarżącą przedszkola byłyby czterokrotnie wyższe niż średnia przypadająca na jedno dowożone dziecko w roku szkolnym 2016/2017. Wójt podniósł, że zapewnił, wbrew przekonaniu skarżącej, opiekę i realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Gmina zapewniła dowóz do "Przystanku P" przy ul. P w K. Zwróciła również koszty dowozu do przedszkola w K ( drugiego z przedszkoli, do którego od września 2016 r. uczęszczało dziecko skarżącej). Wójt wskazał, że przedszkole w K wybrała sama skarżąca, argumentując wybór uczęszczaniem syna do tego przedszkola raz w tygodniu oraz wysokim zaangażowaniem przedszkola w rozwój syna. Wójt zwrócił też uwagę, że istnieją placówki przedszkolne bliższe miejsca zamieszkania syna skarżącej przykładowo w S, w Przedszkolu Samorządowym nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi, ul. Ż, czy w Punkcie Przedszkolnym "T" przy ul. L, bądź najbliżej miejsca zamieszkania dziecka w C, w których dziecko skarżącej mogłoby zostać otoczone stosowną opieką, a których skarżąca nie wzięła pod uwagę. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 25 listopada 2016 r. W tym samym dniu skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy M z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zapewnienia dowozu jej syna do przedszkola w W. Podniosła, że zmiana przedszkola podyktowana była tym, że wolą jej było, by K. O. brał udział w zajęciach w przedszkolu, które nie będzie posiadało specjalizacji związanej z wychowaniem dzieci z upośledzeniem, a takie wymieniał Wójt w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. jako alternatywne. W przedszkolu w K syn nie miał realizowanych zajęć z dodatkowej rewalidacji, jedynie odbywały się dwie godziny zajęć neurologopedycznych. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Wójt Gminy M w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r., doręczonym skarżącej w dniu 12 grudnia 2016 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko, precyzując, że odmowa zapewnienia dowozu i opieki w ramach dowozu następuje ze względu na rezygnację z oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w K. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Wójta Gminy M z dnia 21 listopada 2016 r. Wskazała w treści skargi, że jej dziecko K. O. posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Od września 2016 r. był uczniem przedszkola samorządowego w K, jednak z uwagi na brak realizacji zaleceń z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dnia 14 października 2016 r. przeniosła syna do najbliższej placówki ogólnodostępnej, jaka miała wolne miejsce w tym samym czasie i jaka jest w stanie realizować wszystkie potrzeby edukacyjne syna. Rezygnacja nastąpiła z tego powodu, że oprócz dwóch godzin logopedii syn nie miał żadnych innych specjalistycznych zajęć i widać było regres w rozwoju syna. Zamiast oligofrenopedagoga, jako osoby wspierającej syna w grupie przedszkolnej, zatrudniono "pomoc nauczyciela", bez przygotowania specjalistycznego. Dyrektor przedszkola nie podjął skutecznych działań mających na celu zatrudnienie właściwej osoby. Przedszkole w W, zdaniem skarżącej, realizuje w pełniejszym zakresie wymogi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna. W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wywodził, że Dyrekcja oddziału przedszkolnego w K podjęła wszelkie niezbędne działania w celu realizacji ww. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Dyrektor szkoły przekazał Wójtowi informację o potrzebie zatrudnienia nauczyciela posiadającego kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia ucznia lub pomocy nauczyciela w wymiarze 40 godzin tygodniowo, gdyż dziecko skarżącej zgodnie z zawartą umową miało uczęszczać do przedszkola w godzinach od 8.00 do 16.00 Dodatkowo Dyrektor zgłosił potrzebę zatrudnienia specjalisty logopeda w wymiarze 2 godzin tygodniowo w celu realizacji zajęć rewalidacji indywidualnej. Zobowiązał wychowawcę oddziału przedszkolnego, do którego uczęszczało dziecko, a także pedagoga i logopedę szkolnego do zapoznania się z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu i zaleceniami dotyczącymi kształcenia dziecka. Dyrektor zatrudnił na umowę o pracę neurologopedę oraz zgłosił do Urzędu Pracy wolne miejsce dla specjalisty pedagogiki specjalnej – nikt się nie zgłosił. Podjęto decyzję o zatrudnieniu osoby wspierającej dziecko w codziennych czynnościach. Została nią nauczycielka z wyższym wykształceniem posiadająca kwalifikacje w zakresie wychowania przedszkolnego z terapią pedagogiczną. Wychowawczyni oddziału przedszkolnego posiada z kolei wykształcenie wyższe z zakresu pedagogiki przedszkolnej oraz resocjalizacji oraz pedagogiki opiekuńczo – wychowawczej. Dyrekcja pozostawała w ciągłym kontakcie z matką dziecka. Widoczne były postępy w rozwoju dziecka. Na spotkaniu w dniu 28 września 2016 r. zostały podpisane dokumenty oceny wielospecjalistycznej dziecka oraz stworzono Indywidualny Program Edukacyjno – Terapeutyczny. Skarżąca w dniu 14 października 2016 r. poinformowała telefonicznie Dyrektora szkoły, że rezygnuje z uczęszczania syna do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w K, nie podając przyczyn, w związku z czym umowa z dnia 1 września 2016 r. nr [...] dotycząca zwrotu kosztów dojazdu do tej szkoły została z dniem 17 października 2016 r. rozwiązana. Wójt wskazał, że skarżąca dokonała samodzielnego wyboru placówki w W i nie zwróciła się do niego o wskazanie innej odpowiedniej placówki w pobliżu miejsca zamieszkania. W S znajdują się tego rodzaju placówki, gdzie czas dojazdu nie przekracza 15 min, podczas gdy dojazd do W zajmuje od 31 do 34 minut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga była dopuszczalna i zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, dalej zwanej ustawą o systemie oświaty) "Obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice." Niewątpliwie więc przedmiotowa czynność dotyczy kwestii z zakresu administracji publicznej oraz uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego, aby można mówić o skutecznym wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju czynność, to zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., skargę należało poprzedzić wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spełniła powyższe wymogi. Skargę poprzedziła wniesionym w ustawowym terminie wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, a następnie z zachowaniem przewidzianego do tego terminu wniosła skargę do sądu administracyjnego. Przeprowadzona kontrola, co do zgodności z prawem przedmiotowej czynności wykazała, że organ przy jej podejmowaniu dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Analiza akt administracyjnych, w tym stanowisk skarżącej i organu, doprowadziły Sąd do wniosku, że istotą sporu w tej sprawie jest kwestia, czy przedszkole w K, które przed przeniesieniem syna skarżącej do przedszkola w W, zapewniało mu wychowanie przedszkolne, realizowało rzeczywiście wymogi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna, czy też nie. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że ustawodawca wyraźnie określił sposób ustalenia, która placówka przedszkolna jest najbliższa w rozumieniu 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W myśl bowiem art. 71b ust. 5 starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Stosownie do treści ust. 5a ustawy, jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. W tym jednakże przypadku skarżąca, jak wyjaśniła na rozprawie, wniosku o którym mowa w przywołanych przepisach art. 71b ust. 5 i 5a ustawy o systemie oświaty, nie składała. Wobec powyższego, skoro skarżąca z takim wnioskiem o zapewnienie odpowiedniej formy kształcenia wynikającej z zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie występowała, to Sąd uznał, że w takim stanie rzeczy wybór właściwego przedszkola, które będzie w pełni realizowało wymogi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego należy do rodziców dziecka, co gwarantuje art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Nie mniej jednak obowiązki gminy w zakresie dowozu dzieci i zwrotu kosztów przejazdu zasadniczo wiążą się z obowiązkiem zapewnienia przez właściwy organ odpowiedniej formy kształcenia, co winno nastąpić na wniosek rodziców w trybie określonym w art. 71b ust. 5, 5a i 5b ustawy o systemie oświaty. Natomiast, gdyby nie było możliwości zapewnienia takiej formy kształcenia w placówkach na terenie gminy miejsca zamieszkania dziecka, to wówczas należałoby przyjąć dopuszczalność żądania dowozu bądź zwrotu kosztów dojazdu dziecka do odpowiedniej placówki poza terenem gminy miejsca zamieszkania dziecka (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 213/16). Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, ma to być przy tym placówka najbliższa miejscu zamieszkania dziecka, a nie każda wybrana przez rodziców i nie chodzi tutaj tylko o geograficzną bliskość danej placówki, lecz także o posiadanie przez tę placówkę warunków umożliwiających realizację w pełni wymogów orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Dokonując bowiem wykładni pojęcia "najbliższego przedszkola" nie należy mieć na względzie tylko geograficzne położenie placówki, lecz także posiadanie właśnie przez taką placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Nie można wykluczyć, że przedszkole znajdujące się w sąsiedztwie miejsca zamieszkania dziecka niepełnosprawnego, nie będzie dysponowało kadrą i warunkami, by w pełni zapewnić prawidłowy przebieg nauczania i rozwoju, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o kształceniu specjalnym. W rozpoznawanej sprawie ocenie zatem podlegała kwestia, czy patrząc przez ten pryzmat na wydany akt, Wójt zasadnie odmówił żądaniu skarżącej zapewnienia dowozu i opieki podczas niego jej dziecka do przedszkola w W. Zdaniem Sądu odmowa żądaniu skarżącej byłaby uzasadniona wówczas, gdyby Wójt Gminy wykazał, że na terenie Gminy znajdują się inne, poza przedszkolem w K, bliższe miejscu zamieszkania dziecka skarżącej przedszkola niż przedszkole w W, które w pełni mogą realizować zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że kwestia ta powinna być oceniana indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Z analizy zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżącej, wydanego w dniu 11 maja 2016 r. nr [...] wynika, że kształcenie w przedszkolu ogólnodostępnym było możliwe, zgodnie z wolą rodziców z dodatkową przewidzianą w przepisach prawa oświatowego rewalidacją. Po drugie, dziecko miało mieć przede wszystkim zapewnioną intensywną terapię logopedyczną, a także pedagoga i fizjoterapeuty. O ile nie budzi wątpliwości kwestia, że logopeda został zatrudniony w przedszkolu w K, do którego uczęszczał przed przeniesieniem do przedszkola w W syn skarżącej, to nie było w nim pedagoga i fizjoterapeuty. Co do pozostałych wskazanych przez Wójta placówek, Wójt nie wykazał, że istnieje co najmniej jedno spośród wskazanych przez niego przedszkoli, w którym nie tylko, że jest zatrudniony logopeda, ale i pedagog i fizjoterapeuta. Skoro tego rodzaju czynności z zakresu administracji publicznej zostały poddane kontroli sądów administracyjnych, to nie wystarczy w tym względzie przypuszczenie, ani zapewnienie Wójta, że placówki te "...postarałyby się spełnić wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu (vide: zaskarżony akt, k. 100 akt administracyjnych). Chodzi tutaj o istniejący stan zatrudnienia w danej placówce (posiadaną kadrę), wymaganych orzeczeniem wskazanych specjalistów, poparty stosownymi dokumentami, a nie o stan przyszły. Skoro Wójt Gminy tego skutecznie nie uczynił, wobec tego skarżąca jako rodzic dziecka, mogła wybrać taką najbliższą placówkę, która w pełni może realizować zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna i domagać się od Wójta zapewnienia dowozu i opieki podczas niego dziecka do wybranego przedszkola w W (w którym zatrudnieni są logopeda, oligofrenopedagog i fizjoterapeuta). Wobec powyższego należało stwierdzić, że podjęta przez Wójta Gminy czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nieuwzględniająca żądania skarżącej, była pozbawione podstaw, a zatem bezskuteczna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku, zasądzając od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania.