III SA/Kr 1834/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak- Sudyka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w M na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymagań higieniczno-sanitarnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. I. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w Oddziale Firmy A Sp. z o.o. w T wydał decyzję z dnia [...] 2016 r. nr [...] zawierającą 4-ro punktowe zarządzenie, w tym jedyne związane z uchybieniem w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych w pkt 2: wyposażenie pomieszczenia szatni w indywidualne szafki dla każdego pracownika do przechowywania odzieży własnej i roboczej. Na uzasadnienie przytoczono fragment § 14 ust. 1 i 3 Załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), który – zdaniem organu – został naruszony. Firma A Sp. z o.o. w T złożyła odwołanie tylko w zakresie pkt 2 powyższej decyzji i zarzuciła, że organ nie zbadał, czy – zgodnie z przepisami zawartymi w powołanym Załączniku nr 3 - istnieją przesłanki do nałożenia na kontrolowanego takiego obowiązku ze względu na rodzaj pracy, warunki jej wykonywania, rodzaje występujących zanieczyszczeń itp. oraz czy jest zapewniona szybka obsługa. Po rozpatrzeniu odwołania firmy A, decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżony pkt 2 decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. nr [...] i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji, stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości polegające na braku szafek do przechowywania przez pracowników odzieży własnej i roboczej odbyło się z pominięciem obowiązku zbadania, czy zachodzą przesłanki wyposażenia szatni w formie szatni wieszakowej, w myśl przepisów § 12 w związku z § 15 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2013 r. nr 169 poz. 1650 z późn. zm.). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności rozpoznać rodzaj pracy i warunki jej wykonywania przez pracowników a następnie wskazać rodzaj szkodliwości w miejscu pracy. Dopiero po ustaleniu powyższych kwestii można wskazać właściwe środki ochrony indywidualnej i zbiorowej, w tym właściwego wyposażenia pomieszczenia szatni, zależnego od stopnia zagrożenia. II. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny zarządził: zapewnić w pomieszczeniu szatni indywidualne wieszaki jednopoziomowe dla każdego pracownika na odzież własną i roboczą wyposażone w dolnej części w siatkowe półki na obuwie, w górnej części – półki na nakrycie głowy, teczki itp. w terminie do dnia 30 września 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że kontrola sanitarna sprawdzająca przeprowadzona w dniach 28-30 czerwca 2016 r. w Oddziale Firmy A Sp. z o.o. w T wykazała brak w pomieszczeniu szatni indywidualnych wieszaków jednopoziomowych dla każdego pracownika na odzież własną i roboczą wyposażonych w dolnej części w siatkowe półki na obuwie, w górnej części – półki na nakrycie głowy, teczki itp., co stanowi naruszenie § 12 w zw. z § 15 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2013 r. nr 169 poz. 1650 z późn. zm.) w zw. z § 15 załącznika nr 3 i przytoczył treść tych przepisów wskazujących m.in. w § 12 ust. 1 pkt 2: "przyjmowanie odzieży do szatni i wydawanie odzieży powinno być wykonane przez specjalnie do tego wyznaczony personel". W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Spółka A wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zebranie niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących charakteru i stopnia zagrożeń dla pracowników zakładu pracy A sp. z o.o. Oddział w T, jak też zaniechanie wyjaśnienia dokonanych rozstrzygnięć; 2. § 12 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 15 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Na uzasadnienie podano, że wydane zarządzenie ponownie odbyło się z naruszeniem przez organ obowiązku zbadania charakteru pracy pracowników oraz rodzaju szkodliwości, jakie może ich spotkać w miejscu pracy. Odwołujący się dołączył fotografie szatni podnosząc, że każdy z sześciu pracowników sklepu (maksymalna ilość pracowników przebywająca w obiekcie w jednym czasie) ma możliwość swobodnego poruszania się w szatani, przebrania odzieży i odłożenia na jedną półkę nakrycia głowy a na drugą (czasem pod półkę, bezpośrednio na posadzkę) swego obuwia. Zaznaczono także, że pracownicy sklepu stanowiącego sklep części zamiennych i akcesoriów do ciężarówek, zajmują się obsługą sprzedaży poprzez rozmieszczenie towaru w sklepie, wydanie go klientowi oraz obsługę fiskalno–kasową sprzedaży, że poza przedmiotami wielkogabarytowymi większość towarów jest opakowana, a pracownicy wyposażeni są w odzież roboczą, w tym rękawiczki, co zabezpiecza ich przed przypadkowymi otarciami i zabrudzeniami. Decyzją z dnia 25 października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 1 i art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Organ II instancji stwierdził, że kontrola przeprowadzona w dniu 30 czerwca 2016 r. wykazała, iż pracownicy sklepu objętego kontrolą zajmują się: odbiorem dostarczanych towarów do sklepu oraz jego segregacją, układaniem na regałach i wieszakach, przenoszeniem towaru z magazynu, obsługą klienta, utrzymaniem ładu i porządku w Sklepie. Podczas wykonywania czynności służbowych wykorzystują: wózki widłowe ręczne, drabiny, samochody, służbowe komputery. Podano, że "w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku pracy sprzedawca w branży przemysłowej w pkt 11-14 zamieszczono zagrożenie – usuwanie towaru w uszkodzonych opakowaniach: substancje i preparaty chemiczne uczulające – narażenie małe, żrące – narażenie średnie, toksyczne – narażenie średnie, drażniące – narażenie małe." W ocenie organu odwoławczego, rodzaj pracy i warunki jej wykonywania oraz rodzaje występujących zanieczyszczeń w miejscu pracy nakazują zastosowanie przepisów dotyczących szatni wieszakowej. Organ odwoławczy przytoczył treść § 12 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2013 r. nr 169 poz. 1650 z późn. zm.), w tym ust. 1 pkt 2: "przyjmowanie odzieży do szatni i wydawanie odzieży powinno być wykonane przez specjalnie do tego wyznaczony personel". Jednocześnie organ podkreślił, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż pomieszczenie szatni dla pracowników sklepu nie spełnia wymagań dotyczących szatni wieszakowej, jak wynika bowiem z protokołu kontroli szatnia o powierzchni 10 m2 wyposażona jest w jeden wieszak dwupoziomowy (jeden poziom 5 wieszaków) oraz otwarte półki, na których umieszczone były odzież robocza oraz odzież własna pracowników. Zdaniem organu II instancji, pracownicy nie mają zatem zapewnionych indywidualnych, jednopoziomowych stojaków wieszakowych na odzież własną i roboczą zaopatrzonych w dolnej części w siatkowe półki na obuwie, w górnej zaś półki na nakrycia głowy, co stanowi naruszenie przepisów § 12 ust. 1 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. W ocenie organu, przedmiotowa szatnia nie spełnia również warunków podanych w § 15 wymienionego wyżej rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego firma A Sp. z o.o. z siedzibą w M podniosła te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. nr [...] i wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca ponownie podała, że sklep w T jest sklepem części zamiennych i akcesoriów do ciężarówek, a pracownicy w nim zatrudnieni zajmują się obsługą sprzedaży poprzez rozmieszczenie towaru na sklepie, wydanie go klientowi oraz obsługę fiskalno-kasową sprzedaży. Miejsce pracy pracowników nie jest więc warsztatem samochodowym i nie dochodzi tam do bezpośrednich interakcji z dużą ilością pyłów, smarów i hałasu. Nadto pracownicy wyposażeni są w odzież roboczą, w tym rękawiczki, która zabezpiecza ich przed przypadkowymi otarciami i zabrudzeniami. Strona skarżąca stwierdziła, że zapewnia pracownikom wieszaki oraz półki, na których w jednym miejscu można umiejscowić obuwie a w innym nakrycia głowy, teczki itp., a przesunięcie wieszaków na odzież wierzchnią względem półek bez zachowania jednej pionowej linii z półkami w niczym nie umniejsza funkcjonalności każdego elementu szatni. W ocenie strony skarżącej, każdy z pięciu pracowników sklepu ma możliwość swobodnego poruszania się w szatni, przebrania odzieży i odłożenia na jedną półkę nakrycia głowy a na drugą swego obuwia (nawet jeśli czasami obuwie stawiane jest na posadzce bezpośrednio pod półką). Strona skarżąca nie dostrzega więc uchybienia, które wytknięto jej w treści zaskarżonej decyzji albowiem zastosowane przez nią rozwiązanie techniczne polegające na umieszczeniu jednego poziomu pięciu wieszaków jest równoważne wobec "stojaków wieszakowych". W ocenie strony skarżącej przepisami adekwatnymi wobec jej sklepu winny być § 12 ust. 1 pkt 4, § 14 ust. 1 oraz § 15 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jednak organ administracyjny odmówił ich zastosowania wytykając jednocześnie okoliczność, że także te warunki nie zostały przez stronę spełnione, chociaż okoliczności tej w żaden sposób nie wyjaśnił. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi i powtórzył twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ ponownie przytoczył treść § 12 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2013 r. nr 169 poz. 1650 z późn. zm.), w tym ust. 1 pkt 2: "przyjmowanie odzieży do szatni i wydawanie odzieży powinno być wykonane przez specjalnie do tego wyznaczony personel" i podkreślił pkt 4 tego § 12: "stojaki wieszakowe powinny być jednopoziomowe i mieć w dolnej części siatkowe półki na obuwie, w górnej zaś – półki na nakrycia głowy, teczki itp.;". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, skarga jest w pełni uzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę na brak konsekwencji organu odwoławczego, albowiem organ ten uchylając decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] pkt 2 decyzji Powiatowego Inspektora z dnia [...] 2016 r. nr [...] stwierdził brak wykazania przez organ I instancji przesłanek do zobowiązania kontrolowanej firmy do wyposażenia szatni w formie szatni wieszakowej, zgodnie z przepisami § 12 w zw. z § 15 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, co miało być poprzedzone rozpoznaniem rodzaju pracy i warunków jej wykonywania przez pracowników oraz wskazaniem rodzaju występującej szkodliwości w miejscu pracy. Organ odwoławczy wówczas zaznaczył, że "dopiero po ustaleniu powyższych kwestii można wskazać właściwe środki ochrony indywidualnej i zbiorowej, w tym właściwego wyposażenia pomieszczenia szatni, zależnego od stopnia zagrożenia". Pomimo braku śladu w decyzji organu I instancji wskazującego na wykonanie tych zaleceń organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Co prawda organ odwoławczy podjął próbę zastąpienia organu I instancji podejmując się wskazania przesłanek do zobowiązania kontrolowanej firmy do wyposażenia szatni w formie szatni wieszakowej, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakiego powodu w sklepie sprzedaży części zamiennych, w którym zatrudnionych jest łącznie siedmiu pracowników ma być urządzona szatnia, w której – zgodnie z przytaczanymi konsekwentnie przez organy obu instancji przepisami - "przyjmowanie odzieży do szatni i wydawanie odzieży powinno być wykonane przez specjalnie do tego wyznaczony personel". Sąd zwraca uwagę na to, że - pomijając kwestię braku zdrowego rozsądku przy tego rodzaju zaleceniach organów administracyjnych - każdy obowiązek nałożony na obywatela, na przedsiębiorcę, czy ogólnie rzecz biorąc na pracodawcę musi wynikać z konkretnego przepisu prawa rozumianego zgodnie z przeznaczeniem tego przepisu ustanowionego przez racjonalnego ustawodawcę. Tymczasem organ odwoławczy podał, że pracownicy sklepu objętego kontrolą zajmują się odbiorem dostarczanych towarów do sklepu oraz jego segregacją, układaniem na regałach i wieszakach, przenoszeniem towaru z magazynu, obsługą klienta, utrzymaniem ładu i porządku w sklepie. Podczas wykonywania czynności służbowych wykorzystują: wózki widłowe ręczne, drabiny, samochody, służbowe komputery. Organ ten nie wskazał, czy podczas wykonywania powyższych prac występuje zagrożenie dla pracowników i na czym to zagrożenie polega, a w szczególności, z wykonywaniem jakich czynności wiąże się obowiązek zaopatrzenia pracowników w odzież roboczą oraz odzież ochronną, czy i w jakim stopniu odzież ta narażona jest na zabrudzenia i jakiego rodzaju. Sąd zwraca uwagę na to, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) w załączniku nr 2 zatytułowanym: "Szczegółowe zasady stosowania środków ochrony indywidualnej" ustala środki ochrony indywidualnej odpowiednie do istniejącego zagrożenia, przy czym jednocześnie rozporządzenie to w § 2 pkt 9 zawiera definicję pojęcia "środki ochrony indywidualnej". Obowiązkiem organu było więc wskazanie konkretnych przepisów tego załącznika, o ile ma on zastosowanie w stosunku do kontrolowanej firmy. Jest oczywistym, że każdy pracodawca powinien zapewnić pracownikom właściwe warunki bezpieczeństwa i higieny pracy. Warunki te zostały określone – dla różnych zakładów pracy - w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.). Załącznik nr 3 do tego rozporządzenia zatytułowany "Wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych" wskazuje te wymagania także dla różnych zakładów pracy. Sąd zauważa, że § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowią: "§ 3. 2. Pracodawca zatrudniający do dwudziestu pracowników powinien zapewnić im co najmniej ustępy i umywalki, a także warunki do higienicznego przechowywania odzieży własnej (domowej), roboczej i ochronnej oraz do higienicznego spożywania posiłków. Jeżeli w zakładzie pracy takiego pracodawcy nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia i prace brudzące lub nie występują szczególne wymagania sanitarne, miejsca do spożywania posiłków, przechowywania odzieży oraz umywalki mogą znajdować się w jednym pomieszczeniu." "§ 4. 1. Odzież powinna być przechowywana w szatniach lub odpowiednio w pomieszczeniach, o których mowa w § 3 ust. 2". Nie wiadomo jednak, z jakiego powodu organ uznał, że pracownicy tego sklepu wykonują taki rodzaj prac, że ich wykonywanie wymaga nie tylko odzieży roboczej, ale i ochronnej, że odzież ta nie może być przechowywana w pomieszczeniach, o których mowa w przytoczonym wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale wymaga przechowywania w szatni, określonej w Rozdziale 2 załącznika nr 3. Z kolei, zdaniem Sądu, o ile organ wykazałby, z jakiego powodu – wskazanego konkretnymi przepisami prawa – odzież robocza czy odzież ochronna pracowników tego sklepu powinna być przechowywana w szatniach, to – z uwagi na różny rodzaj szatni – organ zobowiązany jest wykazać, że pracownicy tego sklepu wykonują taki rodzaj prac, podczas wykonywania których zabrudzenie odzieży roboczej jest tak duże, że stwarza ryzyko zanieczyszczenia odzieży własnej pracowników. O ile do takich prac zaliczono możliwość uszkodzenia opakowań produktów (lub nawet sporadycznie występujące uszkodzenia tych opakowań), to należy wskazać o opakowania jakich produktów chodzi wraz z konkretnym przepisem prawa, z którego wynika zaliczenie tego rodzaju "możliwości" do zakresu pracy wykonywanej przez pracownika, jednocześnie pomijając produkty, których uszkodzenie powoduje zagrożenie wymagające wezwania przez pracodawcę służb specjalnie do tego powołanych, takich jak np. jednostki ratownictwa chemicznego, zorganizowanych obecnie na terenie całego kraju przez Państwową Straż Pożarną. Sąd zwraca uwagę na to, że § 14 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika nr 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy stanowi: "§ 14. 1. Szatnia podstawowa może być urządzona zamiast osobnych szatni odzieży własnej pracowników oraz szatni odzieży roboczej i ochronnej dla zatrudnionych przy pracach, podczas których zabrudzenie odzieży roboczej i środków ochrony indywidualnej występuje w tak małym stopniu, że nie stwarza ryzyka zanieczyszczenia odzieży własnej pracowników". Z jakiego więc względu organy uznały, że praca w kontrolowanym sklepie wymaga odzieży roboczej i odzieży ochronnej nie mogącej być przechowywaną w pomieszczeniach, o których mowa w 3 ust. 2 omawianego rozporządzenia, a nawet więcej – dlaczego uznały, że zabrudzenie tej odzieży nie występuje "w tak małym stopniu", o którym mowa w § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, że wymaga szatni innej niż podstawowa, nie sposób - zdaniem Sądu – ustalić w oparciu o wydane decyzje, co powoduje uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego –przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia - mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd jednocześnie zaznacza, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane są wziąć pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko i wynikające z niego polecenia, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.