III SA/Kr 184/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/1197/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu 5 lipca 2023 r. skarżąca J. D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem P. D., legitymującym się orzeczeniem z 20 grudnia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także uznanym za niezdolnego do samodzielnej egzystencji przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z 2 września 2021 r. Decyzją Wójta Gminy G. z 29 września 2023 r., nr GOPS-5222-781-1/0523 odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Sprawuje opiekę nad mężem, który ma problemy z sercem, nadciśnieniem tętniczym, choruje na cukrzycę, leczy się u urologa i ma przerost prostaty. Ponadto ma problemy z kręgosłupem szyjnym oraz lędźwiowym z powodu uszkodzenia krążka międzykręgowego z uszkodzeniem korzeni nerwów rdzeniowych oraz dyskopatyczne zwyrodnienia. Doskwierają mu silne bóle kręgosłupa oraz rąk i nóg. Przeszedł kilka operacji na kręgosłup, prostatę oraz w związku kamicą pęcherza moczowego. Ma też rwę kulszową i problemy kardiologiczne. Mąż skarżącej ma częste zawroty głowy oraz postępujące drżenie rąk i nóg (z tego powodu często się przewraca i trzeba go pilnować), dodatkowo przeszedł dwa zatory płucne. Mąż skarżącej porusza się o kulach. Skarżąca pomaga mężowi przy jedzeniu, gdyż nie jest on w stanie ukroić sobie kromki chleba i wszystko mu się rozlewa. Skarżąca musi pomagać mężowi przy kąpieli, goleniu, ubieraniu. Skarżąca wykonuje większość czynności przy mężu, wraz z córką robią zakupy. Ponadto sprząta, pierze, przygotowuje i podaje mężowi posiłki, podaje lekarstwa kilka razy na dobę, pomaga w podejściu do łazienki w celu załatwienia potrzeb fizjologicznych. Do pomocy przy zawożeniu męża skarżącej na wizyty lekarskie włączają się synowie, a także częściowo skarżąca dostaje wsparcie od córki, która mieszka z ze skarżącą i jej mężem. Córka skarżącej pracuje zawodowo, jest wdową i sama wychowuje dzieci. W tak ustalonym stanie faktycznym organ doszedł do przekonania, że większość czynności, które wykonuje skarżąca przy mężu to czynności dnia codziennego lub czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. Również biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca nigdy nie pracowała oraz okoliczność, że ma 77 lat i posiada stopień niepełnosprawności (mimo posiadanej zdolności do pracy) organ uznał, że nie można stawiać sytuacji skarżącej na równi z osobami, które w przeszłości pracowały. Jak stwierdzono, niepodejmowanie zatrudnienia w przeszłości było, zdaniem organu, spowodowane innymi przesłankami niż potrzeba opieki nad mężem, stąd też stwierdzono brak ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Ponadto uznano, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia prawo do świadczenia od wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca powołała się w szczególności na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz przywołała orzecznictwo sądowe zapadłe w oparciu o ten wyrok w zakresie daty nabycia niepełnosprawności. W odwołaniu zakwestionowano w całości stanowisko organu I instancji zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i bezpośrednie orzeczenie przez Kolegium o przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła także naruszenie zasady art. 10 k.p.a. Do odwołania dołączyła orzeczenie lekarskie z 20 września 2023 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku koordynatora w firmie sprzątającej. Zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/1197/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie kwestionując faktu sprawowania opieki nad mężem organ uznał, że opieka ta nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniesiono, że w takim samym zakresie jak skarżąca zobowiązane do opieki nad matką są też dzieci. Ponadto wskazano, że skarżąca nigdy i nigdzie nie pracowała i ze względu na swój podeszły wiek i posiadane schorzenia jest osobą wyłączoną z rynku pracy. Zdaniem Kolegium, nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wobec braku wykazania w odwołaniu jakie czynności podjęłaby strona gdyby mogła wypowiedzieć się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej jako przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia zgodzono się ze skarżącą, że data powstania niepełnosprawności nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznano jednak w niniejszej sprawie pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie wobec braku spełnienia innej przesłanki, a mianowicie ścisłego związku niepozostawania w zatrudnieniu przez skarżącą z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniosła, że decyzje organu obu instancji są dla niej krzywdzące. Zarzuciła wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 10 k.p.a. zwłaszcza, że posiadała nowy dowód w postaci orzeczenia lekarskiego nr [...] z 25 września 2023 r., wydanego przez lekarza medycyny pracy, z którego brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia przez skarżącą pracy na stanowisku koordynator w firmie sprzątającej. Jak podała, pracy tej nie może podjąć ze względu na konieczność sprawowania opieki nad swoim chorym mężem. Jednocześnie zarzuciła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, podniesionego przez nią w odwołaniu faktu, że dysponowała nowymi informacjami lub dowodami mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. ww. orzeczeniem lekarskim. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość oceny organu I instancji, że jest osobą wyłączoną z rynku pracy skoro otrzymała propozycję takiej pracy, a lekarz medycyny pracy nie stwierdził ku temu przeciwwskazań. Naruszenie jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji miało zatem zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby do tego naruszenia nie doszło, to wynik sprawy zdaniem skarżącej byłby odmienny. Musiałoby tak być, skoro z decyzji organów obydwu instancji wynika, że decydujące było dla nich uznanie, że skarżąca nie spełniła przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie tj. nadzień wydania rozstrzygnięcia organu II instancji. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Jednakże w okolicznościach kontrolowanej sprawy, oprócz ww. przesłanki, organ pierwszej instancji uznał również, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad mężem. Organ pierwszej instancji przywołał na poparcie okoliczność typowego charakteru czynności opiekuńczych oraz braku aktywności zawodowej skarżącej. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że mimo błędnego oparcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., decyzję należało utrzymać w mocy z uwagi na niezaistnienie przesłanki w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Sąd podkreśla, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że mężowi skarżącej min. doskwierają bóle kręgosłupa oraz rąk i nóg. Ma częste zawroty głowy oraz drżenie rąk i nóg. Mąż skarżącej porusza się o kulach. Skarżąca pomaga mężowi przy jedzeniu, przy kąpieli, goleniu, ubieraniu. Ponadto sprząta, pierze, przygotowuje i podaje mężowi posiłki, podaje lekarstwa kilka razy na dobę, pomaga w podejściu do łazienki w celu załatwienia potrzeb fizjologicznych. Z powyższego wynika, że mąż skarżącej ze względu na schorzenia i wiek niewątpliwie wymaga wsparcia, ale okoliczności sprawy nie wskazują aby jego stan wymagał stałej i ciągłej opieki, która odpowiada przesłankom z art. 17 u.ś.r. Nie jest osobą obłożnie chorą, bez kontaktu. Z akt sprawy nie wynika też aby mąż skarżącej miał ograniczenia uniemożliwiające mu artykułowanie swoich potrzeb. Przy pomocy kul mąż skarżącej jest w stanie przemieszczać się po mieszkaniu. Skarżąca nie wskazała aby wykonywała względem męża takie czynności opiekuńcze czy pielęgnacyjne, których specyfika wymagałaby intensywności i ciągłości opieki. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, czuwanie nad zażyciem leków, czy pranie i sprzątanie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Również pomoc w czynnościach higienicznych i ubieraniu jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i te czynności nie mają charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką chorych członków rodziny. Do tego rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy małżonkami. Rację miał zatem organ pierwszej instancji, że charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nie wskazuje aby była to opieka ciągła (k. 79 akt adm.). Sąd zwraca też uwagę, że skarżąca nie sprawuje opieki nad mężem w sposób wyłączny. Jak wynika z wywiadu środowiskowego (k. 7 i k. akt adm.) w opiece nad mężem skarżącą wspierają dzieci. Syn, który nie mieszka z rodzicami jeździ z rodzicami do specjalistów i szpitala. Natomiast córka mieszkająca z rodzicami pomaga matce w opiece, np. w kąpieli ojca (k. 52 akt adm.) i wraz z matką robi zakupy (k. 53 akt adm.). Jak wynika z wywiadu środowiskowego (k. 53 akt adm.) i oświadczenia skarżącej (k. 64) wykonuje ona większość czynności przy mężu (k. 53 akt adm.) zatem potwierdza to współudział dzieci skarżącej w opiece nad mężem i jednocześnie obrazuje możliwości organizacyjne rodziny w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organów obu instancji, że wobec faktu, że skarżąca nigdy nie pracowała, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem. Odnośnie związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad mężem, zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły, że ze względu na wiek skarżącej (rok ur. 1947), jej dolegliwości (posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności) oraz brak jakiegokolwiek doświadczenia zawodowego - zasadniczo jest osobą wyłączoną z rynku pracy. Ocena taka nie uchybia zasadom doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zdaniem Sądu oceny tej nie zmienia zaświadczenie lekarskie o braku przeciwskazań do podjęcia pracy przez skarżącą, zwłaszcza, że organy nie kwestionowały, że skarżąca jest osobą zdolną do pracy. Oceniły natomiast na podstawie okoliczności sprawy, że brak jest związku pomiędzy sprawowaniem opieki i niepodejmowaniem zatrudnienia, z którą to oceną Sąd się zgadza. W tym kontekście zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za niezadany. Końcowo należy zauważyć, że mimo prawidłowego rozstrzygnięcia, argumentacja organu odwoławczego była częściowo chybiona. Mianowicie nie jest trafny pogląd, że wspólne dzieci skarżącej i jej męża są w takim samym stopniu zobowiązane do opieki nad nim jak skarżąca. Zgodnie z art. 130 Kodeksu rodzinnego, obowiązek alimentacyjny skarżącej względem męża wyprzedza obowiązek alimentacyjny dzieci, a zatem powołanie się na powinność współdzielenia ze skarżącą opieki nad niepełnosprawnym - nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Organ odwoławczy nie odniósł się też do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że skarżąca legitymuje się zaświadczeniem lekarskim o zdolności do podjęcia pracy na stanowisku koordynator firmy sprzątającej, zatem w tym zakresie uzasadnienie rozstrzygnięcia nie było kompletne. Niemniej jednak, z uwagi na prawidłowość rozstrzygnięcia i przedstawioną wyżej argumentację, uchybienia w zakresie wymogów art. 107 § 3 k.p.a. nie były na tyle istotne aby mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (por. wyrok NSA z 26 lutego 2021, sygn. akt II OSK 3020/20). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi albowiem z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.