III SA/Kr 1845/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 października 2021 r. znak [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15.10.2021 (znak [...]) po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Starosty z 22.07.2021 r. (znak: [...]) orzekającej o uwzględnieniu części zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym oraz o odrzuceniu niektórych rzutów - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez A. R. do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K., wskazaną powyżej decyzją z dnia 22.07.2021 r. (znak [...]) orzekł: - w pkt 1 o uwzględnieniu zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K., jednostka ewidencyjna K. w wyniku czego aktualizacji podlegały: • przebieg granic: działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [..] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...] i nr [...] oraz działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...] (z uwagi na wspólny punkt graniczny z działkami ewid. nr [...] i nr [...]) - zgodnie z dokumentacjami geodezyjno-kartograficznymi opracowanymi przez geodetę uprawnionego R. H., wpisanymi do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10.12.2019 r. za numerem ID: [...] oraz w dniu 31.08.2020r. za numerem [...] (aneks do operatu z 10 grudnia 2019 r.), • pola powierzchni działek ewidencyjnych będących przedmiotem zarzutów, które przyjęły następujące wartości: działka ewid. nr [...] - 0,0703 ha, działka ewid. nr [...]- 0,0969 ha, działka ewid. nr [...] - 0,0045 ha, działka ewid. nr [...] - 0,0053ha, działka ewid. Nr [...] - 0,0027ha, działka ewid. Nr [...] - 0,0342ha, działka ewid. nr [...] - 0,0244 ha, działka ewid. nr [...] - 0,0049 ha, działka ewid. nr [...] - 0,0029 ha, zgodnie z dokumentacją geodezyjno-kartograficzną opracowaną przez geodetę uprawnionego R. H., wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 maja 2021 r. za numerem ID: [...]; - w pkt 2 o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez A. R. do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K., jednostka ewidencyjna K. w zakresie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...] oraz działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. R. Żądała uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze zobowiązaniem do ustalenia prawidłowo wszystkich granic działek stanowiących jej własność, zgodnie z zakresem zarzutów wniesionych do zmodernizowanego operatu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15.10.2021 r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: Pgik), przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. Od 14 października 2015 r. do 3 listopada 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego został wyłożony do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu K. (art. 24a ust. 8 Pgik). Następnie, w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31.12.2015 r. (poz. 8487) została ogłoszona informacja Starosty, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym, stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 4 ustawy Pgik). Organ odwoławczy podkreślił, że celem modernizacji było uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. W jej wyniku powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej. Organ II instancji zwrócił uwagę na art. 24a ust. 9 Pgik, mówiący o możliwości wniesienia zarzutów. Z prawa tego skorzystała A. R. Wniesione zarzuty dotyczyły danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, odnośnie nieruchomości w skład której wchodzą następujące działki: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące jedną nieruchomość. Składająca zarzuty podniosła, że przedstawiony na mapie przebieg granic jej działek narusza ustalony przez sąd i przyjęty porządek prawny, przez co położenie działek nie odpowiada stanowi faktycznemu. Żądała naniesienia przebiegu działek, zgodnie z istniejącą dokumentacją sporządzoną przez biegłego sądowego J. S., wg rozgraniczenia do sprawy [...]. Z późniejszych ustaleń organu l instancji (karta 332) wynikało, że A. R. poinformowała organ, iż zgłoszone zarzuty nie dotyczą przebiegu granicy z działkami stanowiącymi własność S. i W. J., tj. z działką nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z tymi zarzutami, Starosta przyjął, iż przedmiotem postępowania jest przebieg wszystkich granic zewnętrznych nieruchomości będącej własnością A. R., a składającej się z działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi, za wyjątkiem działki nr [...], stanowiącej własność S. i W.J. W związku z powyższym, organ odwoławczy podał, że zarzut odwołania, iż zaskarżona decyzja pomija wewnętrzny przebieg granic działek stanowiących własność A. R. uznać należało za bezzasadny. Nadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił uwagę, że treść wniesionych zarzutów do zmodernizowanych danych, odnosi się w istotnej mierze do przebiegu granicy działek odwołującej się z nieruchomością stanowiącą własność A. K. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 24a ust. 10 Pgik, który stanowi, że o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Zauważył także, iż w tej sprawie, Starosta przeprowadził uprzednio postępowanie, które zakończył wydaniem w dniu 12 marca 2018 r. decyzji (znak: [...]) orzekającej o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym odnośnie do przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez A. R. od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r. (znak: [...]) uchylił decyzję Starosty z 12 marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie. Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta uzupełnił akta o operat techniczny nr [...], przyjęty do materiałów zasobu 10 grudnia 2019 r., aneks do powyższego operatu przyjęty 31 sierpnia 2020 r. oraz operat nr [...] przyjęty 14 maja 2021 r., stanowiący sprostowanie operatu [...]. Dokumentacja ta dotyczyła ponownego ustalenia przebiegu granic zewnętrznych nieruchomości A. R. składających się działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w rejestrze gruntów obrębu K., jednostka ewidencyjna K., stanowiące własność A.R. działki nr: [...], [...], [...], [...], wykazane są w jednostce rejestrowej [...], natomiast działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] – znajdują się w jednostce rejestrowej [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podał, że z wymienionymi wyżej działkami skarżącej sąsiadują działki nr [...], [...] i nr [...], [...], [...], [...] (stanowiące własność Gminy K.) oraz działki nr [...], [...] będące własnością A. D. i J. D.a (jednostka rejestrowa [...]), a także działka nr [...] stanowiąca własność M. i P. Z. (jednostka rejestrowa [...]), jak też działki nr: [...] i [...] należące do A. K. (jednostka rejestrowa [...]). Zwrócił uwagę, że kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, na dzień sporządzenia operatów technicznych wykorzystanych w przedmiotowym postępowaniu, tj. wymienionych wcześniej operatów - regulowały przepisy § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 poz. 393; dalej rozporządzenie). Przepisy te wskazywały rodzaje dokumentacji stanowiących podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36) oraz sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic (współrzędnych punktów granicznych, o których mowa w § 61 ust. 1) - w razie braku takiej dokumentacji. Organ II instancji zwrócił zatem uwagę, że zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w szczególności: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru/nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że stwierdzenie braku takiej dokumentacji lub ocena, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym otwierały, w myśl § 37 ust.1 rozporządzenia, możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze pomiarów geodezyjnych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. Kolejne przepisy rozporządzenia, tj. § 38 i 39 regulowały zasady i tryby ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż dokumentem określającym przebieg przedmiotowych granic, do czasu przeprowadzenia modernizacji, była mapa ewidencyjna w skali 1:2880 powstała na bazie map katastralnych (operat założenia ewidencji dla obrębu K. nr [...]). Zwrócił przy tym uwagę na małą dokładność tych materiałów kartograficznych, a przez to małą wiarygodności danych ewidencyjnych ujętych w tej dokumentacji. W ocenie organu II instancji, Starosta oraz wykonawca prac geodezyjnych słusznie przyjęli, iż dokumentacja powstała przy zakładaniu ewidencji gruntów (mapa 1:2880) mimo, że podlegała ciągłej aktualizacji, nie spełniała wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani sposobu określenia położenia tych punktów. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że z akt sprawy wynika, iż w zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdowała się ponadto następująca dokumentacja geodezyjna dotycząca przedmiotowych działek: operat nr [...] - podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], operat nr [....] - podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], operat nr [...] - rozgraniczenia działki nr [...] od działki nr [...], * operat nr [...] - podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], działki nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], * operat nr [...] - podziału między innymi działki sąsiedniej nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], * operat nr [...] - podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], * operat nr [...] - podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz [...] na działki nr [...] i nr [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z analizy sporządzonej przez wykonawcę prac modernizacyjnych dokumentacji (karta 135-129) wynika, że w sprawie wykorzystano jedynie (w całości) operat nr [...]. Wyjaśnił organ odwoławczy, że przy ocenie przydatności materiałów zasobu wykonawca brał pod uwagę: rodzaj opracowania geodezyjnego, osnowę geodezyjną wykorzystaną do pomiaru, układ współrzędnych. Wynika to z informacji zawartych w sprawozdaniu technicznym (karty akt 123-128). Analiza pozostałych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego doprowadziła do wniosku, że dane ewidencyjne w nich ujęte nie spełniają wymagań w zakresie standardu danych i ich formatu. W takich okolicznościach zasadne było przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu zewnętrznych granic nieruchomości A. R. zgodnie z § 37 - 39 rozporządzenia, za wyjątkiem granicy działki nr [...] z działką nr [...], który został wykazany na podstawie operatu nr [...]. W ramach modernizacji, czynności ustalenia przebiegu granic przeprowadzono w dniu 19 grudnia 2014 r. Zostały one powtórzone w toku prowadzonego postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów, a wynikiem tych czynności są operaty techniczne [...], aneks do tego operatu oraz operat [...] stanowiący sprostowanie operatu [...]. Jak zaznaczył organ odwoławczy, czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących obwodnicę nieruchomości A. R., w zakresie zgłoszonych zarzutów, z działkami sąsiednimi, zostały poprzedzone analizą dokumentacji istniejącej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Geodeta uprawniony R. H. dokonał jej szczegółowej oceny (strona 161-169 operatu [...]). Odniósł się on również do wskazywanej przez skarżącą dokumentacji sporządzonej do sprawy sądowej o sygn. akt [...]. Rezultatem tej analizy było zakwalifikowanie do ustalenia przebiegu granic wszystkich odcinków granic działek stanowiących obwodnicę nieruchomości A. R., za wyjątkiem odcinka granicy z działką nr [...], którego przebieg przyjęty został na podstawie operatu [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia wykonawcy w tym zakresie i uznał, mając na uwadze § 37 ust. 1 rozporządzenia 2001, że słusznie podjęto działania zmierzające do określenia ich przebiegu w trybie § 39 rozporządzenia. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył, że z operatu technicznego nr [...] stanowiącego rezultat tych czynności, a w szczególności z zawartych w nim protokołów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że geodeta uprawniony R. H. ustalił 5 grudnia 2019 r. granice działek stanowiących własność A. R. w następujący sposób: - działki nr [...] z działką nr [...] (własność P. Z.) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, z działkami nr [...], nr [...] (własność A. K.) - na podstawie zmodernizowanej mapy ewidencyjnej (spór); * działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] (własność A. i J. D.), nr [...] (własność P. Z.) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; * działki nr [...] z działką nr [...] nr [...] (własność Gminy K.) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; * działki nr [...] z działką nr [...] (własność Ar. K.) - na podstawie zmodernizowanej mapy ewidencyjnej (spór); * działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] (wł. Gmina K.)- na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; * działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...], aktualnie nr [...] (własność Gminy K.) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; * działki nr [...] z działką nr [...] (własność Gminy K.) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; * działki nr [...] z działką nr [...] (własność A. i J. D.) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; * działki nr [...] z działką nr [...] - aktualnie nr [...] (własność Gminy K. ) - na podstawie zgodnych wskazań właścicieli; Dodatkowo, w dniu 6 sierpnia 2020 r. geodeta dokonał ustalenia granic wspólnych pomiędzy działkami stanowiącymi własność A. R., tj. działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie wskazania właścicielki oraz działki nr [...] z działką nr [...] z uwagi na punkt nr [...]wspólny z działkami nr [...], [...]. Z czynności ustalenia wykonawca sporządził protokoły oraz szkice i pomierzył położenie ustalonych punktów granicznych. O czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zainteresowanych zawiadomił prawidłowo, tj. zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia (doręczenie za zwrotnym poświadczeniem odbioru zawiadomienia o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na 7 dni przed wyznaczonym terminem). Podkreślił organ odwoławczy, że brak akceptacji przez wszystkie zainteresowane podmioty, nieusprawiedliwiona nieobecność na gruncie podmiotu prawidłowo zawiadomionego lub odmowa podpisania protokołu, nie powodują niemożności ustalenia przebiegu granic, w trybie § 39 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia. Przepis § 39 stanowił bowiem, że to wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Odcinki ustalonych granic mogą być natomiast sporne, na co wskazuje § 39 ust. 8 (informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej). Jak wynika z akt sprawy, opisane powyżej granice działek skarżącej zostały ustalone na podstawie zgodnego wskazania właścicieli (§ 39 ust. 1), oprócz granic działek skarżącej nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność A. K. Wykonawca prac, przebieg tych granic ustalił zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia, a z uwagi na trwający spór oznaczył na szkicu granicznym te granice jako sporne. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do § 39 ust. 2, w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania (§ 39 ust. 1), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, przebieg granic działek ewidencyjnych ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast w okolicznościach, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3). Organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę, po analizie dostępnej dokumentacji dotyczącej wykazania przebiegu granic działek stanowiących przedmiot zarzutów A. R. stwierdził, że czynności ustalenia przebiegu granic których wyniki zawarte są w dokumentacji geodezyjnej - operacie [...] i aneksie do tego operatu, zostały wykonane prawidłowo. W wyniku ustalenia przebiegu granic, zmianie uległ wykazany wcześniej w operacie ewidencyjnym przebieg granic działek nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działką nr [...], działki nr [...] z działkami nr [...], [...], działki nr [...] z działkami nr [...], [...], działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], działki nr [...] z działkami nr [...], [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] w punkcie wspólnym z działkami nr [...] i [...] i w tym zakresie organ pierwszej instancji orzekł o uwzględnieniu zarzutów do zmodernizowanych danych. W pozostałym zakresie, tj. przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...], organ pierwszej instancji orzekł o odrzuceniu zarzutów, a przebieg granic nie uległ zmianie w stosunku do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym. Odnosząc się do powierzchni działek ewidencyjnych będących przedmiotem zgłoszonych zarzutów, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] organ odwoławczy podkreślił, że Starosta dokonał aktualizacji ich powierzchni. Wskazał, iż w wyniku dokonanego ustalenia przebiegu granic i pomiaru położenia punktów granicznych uzyskano ich współrzędne z wymaganą dokładnością. Jak wynika z akt sprawy, nowe powierzchnie działek ewidencyjnych obliczone zostały na podstawie współrzędnych punktów granicznych uzyskanych w wyniku powyższego ustalenia przebiegu granic działek oraz współrzędnych punktów granicznych pozyskanych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z wykazem współrzędnych zawartym w operacie [...] i wykazanymi wartościami atrybutów punktów granicznym, pozwoliły one na obliczenie powierzchni działek, zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest między innymi numeryczny opis granic, którego dokonuje się za pomocą zbiorów punktów granicznych, określonych na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędem średnim nieprzekraczającym 0,30 m (§ 61 ust. 1 rozporządzenia) względem osnowy 1 klasy. Prawidłowo obliczone powierzchnie działek zostały zawarte w operacie nr [...], stanowiącym sprostowanie operatu nr [...] i uwidocznione na wykazie zmian danych ewidencyjnych. Rozpatrując niniejszą sprawę dotyczącą zarzutów złożonych do zmodernizowanych danych granic działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], organ odwoławczy ocenił także dostępną dokumentację zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą podstawę wykazania ich przebiegu. W szczególności zwrócił uwagę na wskazywane przez skarżącą postępowanie sądowe sygn. akt [...]. Ustalono, że jedyną istniejącą dokumentacją do powyższego postępowania był wyrys z mapy ewidencyjnej z 6 września 1985 r. (karta 196, 306) z zaznaczonymi miarami czołowymi, bez dowiązania do szczegółów sytuacyjnych i oznaczeniem punktów A, B, C. Organ odwoławczy zgodził się, że na podstawie takiej dokumentacji nie można wznowić znaków granicznych, brak jest też możliwości jednoznacznego wskazania przebiegu spornej granicy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał również analizy kryteriów, według których ustalono przebieg granic tej działki z działkami sąsiednimi i uznał, że operaty techniczne [...], aneks do tego operatu oraz operat [...] stanowiący sprostowanie operatu [...], w tym zawarte w nich protokoły ustalenia przebiegu granic, zostały wykonane zgodnie z przepisami i standardami technicznymi. Mogą one stanowić podstawę do wykazania danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic działek oraz powierzchni działki, a także ujawnienia w bazie informacji o spornych odcinkach granic. Podkreślił, że aktualizacja czy modernizacja ewidencji gruntów i budynków, nie może być instrumentem dla rozstrzygania sporów na gruncie dotyczącym zasięgu prawa własności. Ustalenie bowiem przebiegu granic do celów ewidencyjnych, nie wyklucza ustalenia granic nieruchomości w trybie rozgraniczeniowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15.10.2021 r., wniosła A. R. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji, w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na ustanowienie nowych danych w postępowaniu ewidencyjnym (modernizacji) niezgodnie z aktami notarialnymi i wyrokami sądów (dotyczących zasiedzenia, rozgraniczeń) oraz niezgodnie z decyzjami administracyjnymi zatwierdzającymi podział działek nr [...], [...], [...], [...], co spowodowało zmianę stanu prawnego nieruchomości skarżącej. W przypadku braku stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonych aktów, skarżąca domagała się ich uchylenia. Żądała również zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuty podniesione w skardze koncentrowały się wokół następujących uchybień organów administracji: - w wyniku wydanych decyzji zakwestionowano i zmieniono stan prawny nieruchomości wynikający z wyroków sądowych i aktów notarialnych; - wprowadzone do ewidencji nowe dane, co pozbawia skarżącą ok 100 m2 jej nieruchomości; - organ nie podał, w oparciu o jakie materiały ustalono przebieg granic działek skarżącej nr [...], i [...] względem działek nr [...], [...] oraz [...]; w tym względzie dokument źródłowy stanowił operat scaleniowo-podziałowy, który był podstawą ustaleń przebiegu granicy w sprawie o sygn. akt [...]; - Starosta nie wystąpił o ponowne ustalenie przebiegu działek w związku ze zgłoszonymi przez skarżącą zarzutami; - pominięto wewnętrzne granice działek; - błędnie ustalono przebieg wszystkich granic działek skarżącej; - prace geodezyjne zlecono "osobie trzeciej" ("nieuprawnionemu geodecie") zamiast wykonawcy zmodernizowanego operatu; - nowe dane w zakresie przyjętych granic działek są niezgodne z mapą ewidencyjną w skali 1:2880 oraz z wyrokami sądów; - nastąpił błąd pomiaru, przesunięcie granicy działek skarżącej; - wykonanie operatów do aktualizacji ewidencji nastąpiło z rażącym naruszeniem procedury określonej w par. 39 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; - sfałszowano dane zawarte w protokole, dopisano dane, które nie były przedłożone do podpisu, sfałszowano szkice graniczne z przekopiowanymi podpisami, zaniechano naniesienia na szkicach polowych trwałych elementów zagospodarowania terenu, wykazujących spokojny stan posiadania (droga dojazdowa, ogrodzenie, miedza). W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Pismem z dnia 4.05.2022 r. udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza. Skarżąca w piśmie z dnia 10.02.2022 r. (k. 106) i z dnia 14.03.2022 r. (k. 211) podtrzymała wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w tej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 15.10.2021 (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 22.07.2021 r. (znak: [...]). Decyzją tą orzeczono o uwzględnieniu części zarzutów zgłoszonych przez skarżącą do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K., w zakresie odnoszącym się do granic oraz powierzchni działek wskazanych na wstępie uzasadnienia, a stanowiących własność skarżącej. Nadto, orzeczono o odrzuceniu zarzutów w zakresie granic tych nieruchomości, co do których stwierdzone zostało w toku postępowania, że istnieje spór między ich właścicielami o przebieg granicy (działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...] oraz działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...]). Należy zauważyć, że ustalenia poczynione w toku ocenianego postępowania ujęte zostały w operacie technicznym przyjętym do zasobu w dniu 10.12.2019 r. ([...]), a także w aneksie do tego operatu, przyjętym do zasobu w dniu 31.08.2020 r. i operatem, stanowiącym sprostowanie pierwszego z wymienionych operatów, który przyjęty został do zasobu w dniu 14.05.2021 r. W związku z przedmiotem kontrolowanej sprawy wyjaśnić należy, że stosownie do art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990; dalej u.p.g.k.) ewidencja gruntów i budynków – w zakresie dotyczącym zawartych informacji o gruntach obejmuje dane o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei sama ewidencja gruntów i budynków została zdefiniowana w art. 2 pkt 8 u.p.g.k. Jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rejestr ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że dane w nim zawarte nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, lecz stanowią jedynie potwierdzenie stanu prawnego zaistniałego wcześniej (por. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10). Na podstawie wpisów do tejże ewidencji, strona nie nabywa więc prawa. Nadto, uwypuklić trzeba, że zmiany w ewidencji nie rozstrzygają także sporów o prawo, nie nadają, ani nie ujmują praw rzeczowych. Żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Akcentowany wyżej deklaratoryjny charakter wpisów wskazuje bowiem na to, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z innych zdarzeń (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2003/19). Skro więc ewidencja nie rozstrzyga sporów co do gruntów, spory powstające na tle prawa własności, w tym zakresu i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach administracyjnych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 24a ust. 1 u.p.g.k. Stosownie do tego przepisu, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie natomiast z art. 24a ust. 9 i 10 u.p.g.k. zarzuty stanowią środek służący do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów, starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W tej sprawie spór dotyczył tych danych zawartych ewidencji, a stwierdzonych wcześniej w operacie technicznym, które odnosiły się do przebiegu granic działek skarżącej. W związku z powyższym dostrzec trzeba, że stosownie do § 36 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 poz. 393 dalej rozporządzenie) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wskazanych w tym przepisie. Jeżeli brak jest takiej dokumentacji lub w sytuacji gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1). Przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia mówi, że przed przystąpieniem do ustalania przebiegu granic konieczne jest zawiadomienie wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. Szczególnie doniosły z punktu widzenia decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym, jest § 39 rozporządzenia. Reguluje on bowiem sposobu postępowania przy ustalaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych. Zwrócić należy uwagę, że z ustępu 1 wskazanego przepisu wynika, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca (tj. uprawniony geodeta) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Następnie (ust. 2) w przypadku, gdy podmioty te nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Dopiero w sytuacji, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Z ustępu 4 cytowanego przepisu wynika, że ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie. Następnie (§ 39 ust. 5 i 6) wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, a integralną jego częścią są szkice graniczne, podpisane przez wykonawcę i osoby biorące udział w czynnościach. Na tle cytowanego przepisu należy zwrócić uwagę, że przedstawiona w nim kolejność, co do sposobu, w jakiej ustalany jest przebieg granic działek, nie jest przypadkowa. Redakcja tego przepisu wskazuje bowiem, że przy ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, w pierwszej kolejności, wykonawca winien brać pod uwagę "zgodne wskazania właścicieli, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Dopiero w przypadku braku takich oświadczeń, w rachubę wchodzić mogą dalsze sposoby ustalenia przebiegu granicy, które wymienione zostały w cytowanym powyżej przepisie. Mając na uwadze powyższe regulacje i odnosząc je do ocenianej sprawy zauważyć trzeba, że Starosta decyzją z dnia 22.07.2021 r. (znak: [...]) orzekł o uwzględnieniu przeważającej części zarzutów zgłoszonych przez skarżącą do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym. Uwzględnienie zarzutów odnosiło się do ustalenia przebiegu granic następujących działek: działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...] i nr [...] oraz działki ewid. nr [...] z działką ewid. nr [...]. Konsekwencją ustalenia nowego przebiegu działek objętych postępowaniem była też zmiana ich powierzchni, o czym także wypowiedział się organ I instancji. Nadto, Starosta orzekł (w pkt 2 decyzji) o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez A. R. do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu K., jednostka ewidencyjna K. w zakresie przebiegu granicy działki ewid. nr [...] na odcinku z działkami ewid. nr [...] i nr [...] oraz działki ewid. nr [...] na odcinku z działką ewid. nr [...], a podstawą tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie w trakcie postępowania, że co do wskazanych wyżej działek, istnieje między ich właścicielami spór graniczny. Dostrzec przy tym trzeba, że w wyniku podjętych przez powołanego w sprawie biegłego (uprawnionego geodetę) czynności, ustalony został nowy przebieg granic działek stanowiących własność skarżącej, z działkami sąsiednimi, a ustalenie to poczynione zostało w oparciu o zgodne oświadczenia stron postępowania. Z czynności tych sporządzony został operat techniczny nr P.1211.2019.5598 (przyjęty do zasobu w dniu 10.12.2019 r) oraz aneks do tego operatu (przyjęty do zasobu w dniu 31.08.2020 r.), jak też i sprostowanie pierwszego operatu (o identyfikatory działek, atrybuty punktów granicznych). Należy w związku z tym zaakcentować, że na k. 122 i następnych operatu technicznego nr [...], znajduje się protokół z dnia 5.12.2019 r. z ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Analiza tego protokołu wskazuje, że strony postępowania obecne przy czynności ustalenia przebiegu granic (tj. właściciele nieruchomości, których dotyczyła wskazana czynność), zgodnie wskazywały na bieg tych granicy w terenie. Stanowiska wyrażone w powyższym zakresie zostały utrwalone w przedmiotowym protokole, w przewidziany prawem sposób i właściwej formie (tabeli). Zgodne oświadczenia, co do ustalonego przebiegu granicy zostały zautoryzowane przez właścicieli nieruchomości (w tym przez A. R.), własnoręcznymi podpisami (nie dotyczyło to granic działek stanowiących własność A. K. – tj. [...], [...], graniczące z odnośnymi działkami skarżącej). Nadto, sam przebieg przyjętych granic ujęty (uwidoczniony) został na szkicu granicznym, będącym wymaganą prawem, integralną częścią przedmiotowego protokołu (§ 39 ust. 6 rozporządzenia). Dostrzec i podkreślić należy, że także i ten szkic, podpisany został przez skarżącą A. R. (k. 130), co czyniło zadość wymaganiom wynikającym z § 39 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia. Z opinii geodezyjnej na k. 164 operatu wynika przy tym, że geodeta, w ramach dokonywanych czynności, uwzględnił także operat techniczny [...], z uwagi na to, że zawarte w nim dane numeryczne, mogły zostać wykorzystane w sprawie (dot. ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...]). Także ze wskazanego już wyżej aneksu do operatu [...], który również zawiera protokół ustalenia przebiegu granic (z dnia 6.08.2020 r.; k. 16 i nast.) wynika bezspornie, iż granice działek skarżącej nr [...] z działką [...], działki [...] z działkami [...] i [...] ustalone zostały w oparciu o zgodne wskazania w tym zakresie właściciela (skarżącej). Wskazania te i ustalenia zostały potwierdzone podpisem skarżącej, zarówno na protokole, jak i na wykonanym szkicu. W przedstawionych wyżej okolicznościach uznać należało, że skoro strony zgodnie wskazywały na przebieg granic działek (§ 39 ust. 1 rozporządzenia), to brak było aktualnie podstaw do kwestionowania poczynionych w tym zakresie jednomyślnych ustaleń właścicieli dokonanych w trakcie czynności z udziałem biegłego geodety. Ewentualnych wadliwości w powyższym aspekcie nie zgłaszała żadna z pozostałych stron uczestniczących w toku ocenianych czynności. Jedyny wyjątek w zakresie zgodnych wskazań przebiegu granicy, odnosił się do sygnalizowanych już wyżej ustaleń, co do działek skarżącej nr [...] i [...] z działkami nr [..] i [...] stanowiącymi własność A. K. Wykonawca prac, przebieg tych granic określił w zgodzie z § 39 ust. 3 w zw. z ust. 8 rozporządzenia, zwracając uwagę na istniejący spór, a ustalenie to oznaczył na szkicu granicznym (jako granice sporne). Z uwagi na powyższe, w zakresie granic tych ostatnio wskazanych działek, trafne było stanowisko o odrzuceniu zgłoszonych zarzutów. Nadto, konsekwencją przyjętych ustaleń przebiegu granic, była zmiana w ewidencji powierzchni działek. Stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie podzielił organ odwoławczy, nie dopatrując się błędów ani uchybień. Podkreślić należy, że rozpatrując niniejszą sprawę dotyczącą zarzutów złożonych do zmodernizowanych danych granic i powierzchni działek, organ odwoławczy wszechstronnie ocenił dostępną dokumentację zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą podstawę wykazania przebiegu granicy. Dokonał analizy kryteriów, według których ustalono przebieg granic i uznał, że sporządzony w sprawie operat techniczny (wraz z aneksem i sprostowaniem) zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami technicznymi i mogą stanowić podstawę do wykazania danych ewidencyjnych. Przedstawione zaś wyżej rozważania wskazują na trafność przyjętego w sprawie stanowiska organu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że o ile słusznie twierdzi skarżąca, że ustalenie przebiegu granic winno odbyć się zasadniczo w oparciu o dokumentację powstałą w postępowaniach administracyjnych lub sądowych (por. § 36 rozporządzenia), to jednak w sytuacji braku takiej dokumentacji lub stwierdzenia, iż zawarte w niej dane nie są wiarygodne, przebieg granic działek ewidencyjnych ustala się w sposób powyżej już przedstawiony. Z akt sprawy jasno wynika, że powyższy aspekt sprawy był przedmiotem ocen organu odwoławczego. Dokumenty, na które powołuje się skarżąca w skardze (m.in. mapa w skali 1:2880, czy mapa powstała w sprawie [...]) – nie spełniały z reguły standardów, umożliwiających wykorzystanie tych dokumentów w ocenianym postępowaniu. Zakres i możliwości wykorzystania istniejącej dokumentacji geodezyjnej na potrzeby tej sprawy, przedstawił biegły w opinii geodezyjnej zawartej w sporządzonym operacie nr [...]. Przeciwne w tej mierze stanowisko skarżącej, nie mogło podważyć wniosków i ocen biegłego. Brak też było podstaw do podzielania argumentów skargi odnośnie sfałszowania podpisów skarżącej pod sporządzonymi w kontrolowanym postępowaniu dokumentami lub też uznania wadliwości sposobu składania tych podpisów. Dostrzec należy, że z akt sprawy wniosków takich nie można wyprowadzić. Końcowo trzeba zaznaczyć, że skoro skarżąca uważa, że przebieg granicy pomiędzy jej nieruchomościami, a działami sąsiednimi przebiega inaczej względem tego, co zostało odzwierciedlone aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, to spór w tym zakresie rozstrzygnięty może zostać w innym, niż kontrolowane postępowaniu, którego wynik, znajdzie dopiero następnie odzwierciedlenie w ewidencji. W ocenie sądu, orzekające w tej sprawie organy administracji publicznej rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności i wydały trafne orzeczenie. W tym stanie rzeczy, sąd skargę oddalił. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329).