III SA/Kr 185/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 07 stycznia 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej A p o s t a n a w i a o d r z u c i ć s k a r g ę. Prezydent Miasta pismem z dnia 07.01.2010r. znak [...] negatywnie ustosunkował się do wniosku T. D. z dnia 10.12.2009r. o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej A. Wniosek objął również B. N. – S., u której skarżący czasowo zamieszkuje. Powołując się na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej A (Dz. U. Woj. Nr 850, poz. 5589) organ wyjaśnił, że skarżący nie spełnia warunku ubiegania się o lokal wymagającego 5 – cioletniego okresu zamieszkiwania na terenie Gminy A, poprzedzającego dzień złożenia wniosek o lokal. Co do osoby wskazanej we wniosku zauważył, że skarżący, który określił status tej osoby jako rozwiedziona, nie dołączył wyroku orzekającego rozwiązanie małżeństwa oraz postanowienia Sądu o podziale majątku po rozwodzie w/w osoby. Ponadto wskazano na brak udokumentowania komu przysługiwał tytuł prawny we wszystkich miejscach stałego zameldowania skarżącego i B. N. – S. oraz na brak zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o uzyskanych w 2008r. dochodach. W piśmie zawarto pouczenie, iż na podstawie § 20 ust. 6 w/w uchwały strona ma możliwość złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej, który stanowi w/w pismo. T. D. wniósł skargę do Sądu, w której zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 2 pkt 10 oraz § 16 w/w uchwały, precyzując zarzut w ten sposób, że nie jest zasadnym przyjęcie, iż wymóg 5 – letniego okresu zamieszkiwania na terenie Gminy A winien być liczony tylko w odniesieniu do lat bezpośrednio poprzedzających wniosek. Zdaniem skarżącego ten 5 – letni okres może być odniesiony w ogóle do przestrzeni życia. Skarżący zamieszkiwał w A w przedziałach czasowych: od 27.10.1981r. do 26.06.1986r., od 29.08.1986r. do 14.04.1997r. i od 04.04.2002r. do 2006r. Ponadto "zamieszkania" nie powinno się łączyć jedynie z faktem zameldowania. Dopuszczalny na podstawie w/w uchwały jest każdy inny sposób na dowiedzenie posiadania centrum życiowego na terenie Gminy A. Organ tymczasem posługuje się pojęciem zameldowania. W odniesieniu do argumentu organu o nieposiadaniu przez skarżącego dochodu w Gminie Miejskiej A skarżący wskazał, że organ nie wyjaśnił w tym zakresie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, gdyż od 01.08.2009r. pobiera zasiłek pielęgnacyjny a także zasiłek stały z pomocy społecznej. Brak podstaw w ocenie skarżącego na wyłączenie z pojęcia dochodów posiadanych przez skarżącego źródeł przychodów. Ostatecznie skarżący zauważył, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek faktycznego pobytu i dochodowości dla uznania centrum życiowego na terenie Gminy A jest aktualny w odniesieniu do momentu składania wniosku. Natomiast do wykazania okresu 5 – letniego wystarczające jest wykazanie odpowiedniego czasokresu dominującej przesłanki – czyli faktycznego pięcioletniego pobytu na terenie Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi, wskazał, że realizowanie zadania własnego gminy z zakresu pomocy mieszkaniowej nie podlega przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Dodatkowo wskazał, że strona nie poprzedziła skargi wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa na piśmie, które to wezwanie zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) warunkuje skuteczność złożenia skargi. Uzasadniając z kolei oddalenie skargi, organ podtrzymał stanowisko, że wniosek T. D. był niekompletny i nie został uzupełniony, ale przede wszystkim istotne było to, że z akt nie wynika by skarżący przez pięć lat posiadał centrum życiowe na terenie Gminy A, przy czym uchwała wyraźnie stanowi, że te pięć lat musi poprzedzać dzień złożenia wniosku a także trwać do czasu objęcia wniosku ostateczną listą mieszkaniową. T. D., wezwany o wyjaśnienie i przedstawienie dowodów na wezwanie organu przed złożeniem skargi do Sądu o usunięcie naruszenia prawa w terminie do 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, wyjaśnił w piśmie z dnia 16.06.2010r., że nie wniósł do organu tego rodzaju wezwania, dodając, że postąpił w tym zakresie zgodnie z pouczeniem organu zawartym w informacji o zaskarżeniu przedmiotowej czynności Prezydenta Miasta z 07.01.2010r. Z treści pouczenia wynikało bowiem, że w celu zaskarżenia należy złożyć skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z informacji nie wynikało, że skargę należy poprzedzić wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Wobec powzięcia informacji, że skarga zawiera brak uniemożliwiający jej rozpoznanie, skarżący wystąpił niezwłocznie do Prezydenta Miasta o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie (czynność) Prezydenta z 07.01.2010r. oraz jednocześnie wezwał organ o usunięcie tego naruszenia. Załączył Sądowi odpisy wniosku oraz wezwania jak też dowód nadania w/w pism do organu (z daty 17.06.2010r.). W związku z tymi czynnościami wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministarcyjnego do czasu rozstrzygnięcia przed organem kwestii przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym zatem zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygniecie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę, dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r. podjęta w składzie siedmiu sędziów ( III ZP 37/97) w której sformułowano pogląd że " wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) " OSNP 1998/7/200 Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny następującej uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. ( I OPS 4/08) " Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) " LEX nr 400065. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 41, poz.361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art.3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podst. art. 21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa ) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w A uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemne zawiadomienie skarżącego, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 07.01.2010r. podpisane z up. Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Stan tego rodzaju zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący T. D. wyjaśnił w piśmie z dnia 16.06.2010r., że nie poprzedził skargi wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa. Niewątpliwie skarżący został błędnie pouczony o trybie zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania mu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej A. Faktem jest, że skoro skarżący zastosował się do tego pouczenia, to nie może on ponosić ujemnych skutków wywołanych jego nieprawidłowością. Zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Chociaż przepis art. 112 kpa odnosi się expresis verbis do decyzji administracyjnych, to zdaniem Sądu powinien on również znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem zawarte w treści zaskarżonej czynności, błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia, zamknęło stronie, która występowała w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika, drogę do kontroli przedmiotowego aktu. Prawidłowym było z tego względu działanie skarżącego tj. złożenie na podstawie art. 58 § 1 kpa wniosku o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i równoczesne z tym wnioskiem wezwanie Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia w związku z odmową przyznania lokalu mieszkalnego. Fakt udzielenia błędnego pouczenia winien zostać uwzględniony przez organ, jako niezawiniona przez stronę okoliczność, która spowodowała uchybienie tego terminu. W dalszej kolejności zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. skarżący może wnieść skargę do sądu administracyjnego, bowiem fakt odrzucenia skargi z powodu niedokonania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nie stoi na przeszkodzie ponownemu wniesieniu skargi na ten sam akt przez tę samą osobę, jeżeli w późniejszym czasie warunek ten zostanie spełniony. Brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania z racji złożenia przez skarżącego wniosku do organu o przywrócenie terminu do wezwania o usunięcie naruszenia prawa z tego względu, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania jest możliwe w sytuacji gdy po pierwsze, skarga została skutecznie wniesiona a po drugie, gdy postępowanie administracyjne pozostaje w toku. Mając na uwadze powyższe Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.