III SA/Kr 1853/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Nr XXI/132/2004 Rady Gminy Limanowa z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Limanowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie Statutu Sołectwa Walowa Góra stanowiącego Załącznik Nr 22 do uchwały Uchwałą nr XXI/132/2004 Rady Gminy Limanowa z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Limanowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 200 poz. 2246), podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591; z 2002 r. Nr 23 poz. 220, Nr 62 poz. 558, Nr 113 poz. 984, Nr 153 poz. 1271 i Nr 214 poz. 1806; z 2003 r. Nr 80 poz. 717 i Nr 162 poz. 1568 oraz z 2004 r. Nr 102 poz. 1055 i Nr 116 poz. 1203) oraz po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw Gminy Limanowa, uchwalono m.in. Statut Sołectwa Walowa Góra (załącznik nr 22). Pismem z dnia 24 listopada 2023 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości w odniesieniu do załącznika nr 22 i zarzucając istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał się na pismo Przewodniczącego Rady Gminy Limanowa z dnia 25 września 2023 r. oraz pismo Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 16 października 2023 r., z których wynika, że dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały podjęto uchwałę, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. (uchwała nr XXIV/146/2004 Rady Gminy Limanowa z dnia 11 października 2004 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Limanowa; Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 328 poz. 3492). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Limanowa wniosła o oddalenie skargi – przyznała, że w czasie opracowania projektu i uchwalania statutu sołectwa nie obowiązywała uchwała, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., lecz jednocześnie podniosła, że projekt statutu był konsultowany w sołectwie podczas zebrań wiejskich w pierwszej połowie 2004 r. Przy piśmie z dnia 21 marca 2024 r. organ przedłożył kopię protokołu z zebrania wiejskiego w sołectwie Walowa Góra, które odbyło się w dniu 28 marca 2004 r. W protokole tym nie ma informacji co do konsultacji projektu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 609, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2001 r. – organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustanowiony przez ustawodawcę wymóg proceduralny, zawarty w formule "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", powinien być spełniony z uwzględnieniem dyspozycji art. 5a ust. 2 u.s.g. – przepis ten stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 756/21, CBOSA). Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g. a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 1 lipca 2004 r. nie było w obrocie prawnym uchwały ustalającej na terenie Gminy Limanowa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wynika to zarówno z przedłożonej dokumentacji, jak i z odpowiedzi na skargę, w której stwierdzono, że w czasie opracowania projektu i uchwalania statutów sołectw Gminy Limanowa nie obowiązywała uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, której podstawą prawną byłby art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dopiero w dniu 11 października 2004 r. Rada Gminy Limanowa podjęła uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Limanowa. Zatem w istocie nie zostały przeprowadzone, w sposób wymagany prawem, konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami sołectwa. Z przedłożonego do akt protokołu z zebrania wiejskiego nie wynika, aby kwestia konsultacji statutu była na zebraniu podniesiona. Poza tym, gdyby nawet była podniesiona, czynności podejmowane na zebraniu wiejskim również w sensie czysto faktycznym nie miały znamion rzeczywistych i miarodajnych konsultacji społecznych. Podjęcie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami, w trybie określonym uprzednio w stosownej uchwale, stanowi – w ocenie Sądu – istotne naruszenie powołanych przepisów, w szczególności art. 35 ust. 1 in fine u.s.g., które samo przez się przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności we wskazanym przez Prokuratora zakresie, tj. w zakresie Statutu Sołectwa Walowa Góra stanowiącego Załącznik Nr 22 do uchwały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r., III SA/Kr 1795/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 r., III SA/Kr 963/22; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., III SA/Kr 517/22, CBOSA). Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.