III SA/Kr 1855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg R. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2014 r. nr [...] z dnia 5 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Wójt Gminy decyzjami z dnia [...] 2014 r.: 1. znak [...], 2. znak [...] odmówił przyznania R. B. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad A. B.: 1. a) w okresie od 1.07.2013 do 30.04.2014 r. w wysokości po 520 zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami, b) w okresie od 1.05.2014 do 14.05.2014 r. w wysokości 242,7 zł. 2. a) w okresie od 15.05.2014 r. do 31.05.2014 r. w wysokości po 277,33 zł, b) w okresie od 1.06.2014 r. na stałe w wysokości 242,7 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art.1, art.2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U z 2014 r., poz. 567) w związku z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), dalej "u.ś.r.". W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 27 maja 2014 r. R. B. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna przysługującego na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 oraz z 2013 r. poz.1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy tj. do 14 maja 2014 r., w których osoba spełniła warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a także od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 15 maja 2014 r. (ze skutkiem na przyszłość), jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1 przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Odsetki przysługują do dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r., poz., 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1. rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego 2. małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] przyznano R. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. B. na okres od 1.05.2012 r. do 30.06.2013 r. ze względu na ważność orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności do: 30.06.2013 r. Zdaniem organu, uwzględniając fakt, że decyzja nr [...] przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła, ze względu na wygaśnięcie okresu na jaki była wydana tj. do 30.06.2013 r., a nie z mocy prawa należało orzec jak w sentencji. R. B. wniósł od powyższych decyzji odwołania, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Skarżący opisał swą trudną sytuację rodzinną i wyjaśnił, że nieustannie sprawuje opiekę nad chorą matką. Podniósł, że istotnie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jego matki A. B. było ważne do 30 czerwca 2013 r. Jednakże 11 czerwca 2013 r. złożył wniosek o ponowne orzeczenie. Dnia 25 lipca 2013 r. wydano nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki na stałe. Orzeczenie ma charakter ciągły od 1 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 5 września 2014 r.: 1. nr [...], 2. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone decyzje - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów i wskazał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Jedną z kluczowych przesłanek do przyznania wnioskowanego zasiłku jest wygaśnięcie z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2013 r., decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane R. B. na okres od 1 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w zalegającej w aktach decyzji z dnia [...] 2012 r. znak [...]. Graniczna data przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynika zaś ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. B., zgodnie z którym ww. orzeczenie zostało wydane do 30 czerwca 2013 r., a organ zobowiązany był do przyznania świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, wygaśnięcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło wyłącznie z uwagi na upływ terminu, na jaki świadczenie zostało przyznane. Nie można zatem przyjąć, iż wygaśnięcie decyzji nastąpiło z mocy prawa, zaś tylko taka okoliczność uzasadniałaby przyznanie wnioskowanego świadczenia. R. B. wniósł na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a. Zastosowanie kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli Sądu wskazuje, że skargi są zasadne, a organy naruszyły prawo w zakresie poniżej wskazanym. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała więc decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mająca przywrócić to bezpieczeństwo, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013r. W ocenie organu odwoławczego, który podzielił stanowisko organu I instancji, skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż decyzja z dnia 26 lipca 2012 r. nr [...] przyznająca R. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. B. na okres od 1.05.2012 r. do 30.06.2013 r. z uwagi na ważność orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - do 30.06.2013 r. wygasła, ze względu na wygaśnięcie okresu na jaki była wydana tj. do 30.06.2013 r., a nie z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Skarżący niewątpliwie miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od 1.05.2012 r. do 30.06.2013 r. z uwagi na ważność orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - do 30.06.2013 r. Trafnie jednakże skarżący podniósł, że w dniu 11 czerwca 2013 r. złożył wniosek o ponowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki i w dniu 25 lipca 2013 r. wydano nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki na stałe. Orzeczenie ma charakter ciągły od 1 maja 2012 r. Okoliczność ta wynika wprost z zalegającej w aktach sprawy przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 lipca 2013 r. znak [...], w którym zaliczono A. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności określając, że orzeczenie wydaje się na stałe, a niepełnosprawność istnieje od 1.05.1012 r. Od 1 lipca 2013 r. w związku ze zmianą stanu prawnego skarżący nie mógł ubiegać się o dalsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to zostało zastąpione zasiłkiem dla opiekuna wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w br zmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Podstawę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Uznać więc należy, że decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. wydana została na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu, do tych decyzji należy zaliczyć także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Regulacja art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. następnie uchylona wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego powodowała bowiem, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego należy przyjąć, że wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4). Stanowiące podstawę decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzeczenie ustalające niepełnosprawność matki skarżącego wydano na okres do 30 czerwca 2013 r. i organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r. Jednakże dnia 25 lipca 2013 r. wydano nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki na stałe. Orzeczenie ma charakter ciągły od 1 maja 2012 r. Wobec tego, uznać należy iż skarżący spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, tzn. określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., a więc przysługiwało mu prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem Sądu, regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów objąć należy także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r., a wobec zmiany stanu prawnego i wygaszenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły skutecznie ubiegać się o prawo do tego świadczenia od 1 lipca 2013 r., mimo iż legitymowały się w tym czasie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dla osoby wymagającej opieki. Odmienna wykładnia powyższych unormowań prowadziłoby do pozbawienia osób opiekujących się ciężko chorymi członkami najbliższej rodziny jakiegokolwiek zabezpieczenia finansowego i powodowałoby naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Uniemożliwiłoby bowiem udzielenie pomocy wszystkim tym, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, gdyż w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia przysługiwało im tylko do 30 czerwca 2013 r., zgodnie z regulacją art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13. Trzeba więc uznać, iż osoby te w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów. Uznając, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je rozstrzygnięcia organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.