III SA/Kr 186/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych skargę oddala Decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. znak [...] o odmowie przyznania T. K. z dniem 1.12.2010 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca kpa i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: T. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Grodzkim Urzędzie Pracy w dniu 01.12.2010 r. W tym samym dniu Prezydent Miasta decyzją znak [...] przyznał T. K. status osoby bezrobotnej. Powołując się na przepis art. 10 ust. 7 pkt 1, 71, 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] odmówił przyznania T. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu stwierdził, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika iż skarżący nie posiada w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku, określonego przepisem art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w/w). Decyzję poprzedziło oświadczenie skarżącego, że w okresie od października 2008 r. do listopada 2010 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne, poparte złożonymi do akt decyzjami Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r., [...] 2009 r., [...] 2009 r., [...] 2010 r., w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, W. K., na łączny okres. Odwołując się od w/w decyzji T. K. podniósł, że okoliczność pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać uwzględniona przy ocenie jego uprawnienia do zasiłku dla osoby bezrobotnej na równi z pobieraniem renty inwalidzkiej. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że 18-miesięczny okres poprzedzający rejestrację to okres od 30.05.2009 r. do 30.11.2010 r. W tym okresie skarżący nie był zatrudniony ani też nie wykazał innych okresów uprawniających do zasiłku. Pobierał w tych 18 miesiącach jedynie świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł miesięcznie w 2009 r. i 520 zł miesięcznie w 2010 r. Od świadczenia były odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki opłaca się od podstawy odpowiadającej wysokości przysługującego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie odprowadza się od nich składek na Fundusz Pracy. Organ Odwoławczy nie mógł w związku z tym zaliczyć okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Katalog przesłanek uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, wymienionych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest katalogiem zamkniętym a zatem organ zatrudnienia zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania postanowień w nim zamieszczonych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. powtórzył zarzuty z odwołania, akcentując niekonstytucyjność regulacji prawnej nie zezwalającej na zaliczenie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do okresu uprawniającego do zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. dalej ppsa) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga T. K. nie podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych określone art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przysługuje co do zasady tym bezrobotnym, którzy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji uczestniczyli w tworzeniu Funduszu Pracy poprzez odprowadzenie odpowiedniej wysokości składek przez okres co najmniej 365 dni bądź z tytułu zatrudnienia lub wykonywania pracy nakładczej, świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia lub innej uregulowanej kodeksem cywilnym, lub z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lub wykonywania pracy w okresie tymczasowego aresztowania, lub wykonywania pracy w rolniczej spółdzielni produkcyjnej (....), ewentualnie opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową u pracodawcy zagranicznego, lub z tytułu innego zatrudnienia lub pełnienia służby. Dodatkowo uprawnieniami objęci zostali przybyli do Rzeczypospolitej Polskiej repatrianci będący wcześniej (tj. w 18 miesiącach poprzedzających rejestrację) zatrudnieni za granicą przez okres 365 dni. Powyższa zasada wynika z regulacji art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. a-i ustawodawca przewidział taką możliwość zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresów wymienionych w ust. 2 pkt 1, 3, 5 , oraz w ust. 4. Wyjątkową regulacją objęto również w ust. 3 art. 71 osoby zwalniane z zakładów karnych, które przed pozbawieniem wolności wykonywały pracę (ust. 3 art. 71) jak również w takcie jej wykonywania, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła kwota co najmniej 50% minimalnego wynagrodzenia (w okresie pozbawienia wolności). Porównanie treści art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zestawieniu z art. 104 tej ustawy regulującym kwestie obowiązku odprowadzania składki na Fundusz Pracy wskazuje na to, że zasadą jest aby możliwość korzystania ze świadczeń z Funduszu Pracy uzależniona była, co do zasady, od opłacania składki na ten Fundusz. Możliwość uwzględnienia do okresu uprawniającego do zasiłku innych okresów niż związanych z obowiązkiem odprowadzania składki na Fundusz Pracy, stanowi wyjątek od reguły. Z uwagi na wyjątkowy charakter regulacji dotyczącej możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresów innych niż związanych z uczestnictwem w Funduszu Pracy, nie można dokonywać rozszerzającej wykładni unormowań o charakterze wyjątkowym. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skoro ustawodawca nie przewidział możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że może on być zaliczony analogicznie do okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, czy urlopu wychowawczego, które to okresy zostały przez ustawodawcę wyszczególnione w art. 71 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia (w/w) zwalnia osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o powyższą ustawę o świadczeniach rodzinnych od obowiązku odprowadzania składki na Fundusz Pracy natomiast art. 71 w/w ustawy nie zalicza okresu pobierania tego świadczenia do okresu uprawniającego do zasiłku. Odnosząc się do zarzutów skarżącego iż pominięcie w przepisie art. 71 ustawy w/w osób, które pobrały świadczenie pielęgnacyjne nie jest zgodne z zasadą równości wobec prawa, gdyż bezczynność zawodowa spowodowana niezdolnością do pracy i pobieraniem renty z tego tytułu, czy też bezczynność zawodowa matki pobierającej zasiłek macierzyński jest takim samym rodzajem bezczynności zawodowej jak pobieranie przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją przez niego z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, Sąd zważył następującą argumentację dającą się wyprowadzić z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Według utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej zasada równości nakazuje identyczne traktowanie według jednakowej miary podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących jak i faworyzujących. Zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki względnie różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom które jej nie posiadają (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09). Podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (wyrok TK z dnia 24 kwietnia 2001 sygn. K 9/00, z dnia 24 lutego 2006 sygn. P 9/05, 6 marca 2007 sygn. P 45/06, 23 listopada 2010 sygn. K 5/10). Taka interpretacja zasady równości znajduje potwierdzenie w doktrynie stanowiącej tło dla wypowiedzi orzeczniczych, które generalnie ujmują zasadę równości jako nakaz traktowania sytuacji podobnych w sposób podobny, a zarazem dopuszcza traktowanie sytuacji (podmiotów) odmiennych w sposób odmienny (co nawiązuje do dawnego sformułowania Arystotelesa). Równość wobec prawa oznacza, że wszystkie podmioty prawa – adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w stopniu równym, powinni być traktowani równo (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87). Nie można stawiać znaku równości pomiędzy nierównym traktowaniem podmiotów podobnych, a równym potraktowaniem podmiotów odmiennych. Odnosząc powyższe rozważania do stanowiska skarżącego zarzucającego regulacji art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy naruszenie zasady równości ze względu na pominięcie osób pobierających zasiłek pielęgnacyjny z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie czy osoby te są podmiotami podobnymi do osób wymienionych w tym przepisie. Skarżący podobieństwa tego upatruje w tym, że jest to bezczynność zawodowa wynikająca z konieczności spowodowanej np. upadkiem sił (renta z tytułu niezdolności do pracy, świadczenie rehabilitacyjne) lub potrzebą sprawowania opieki nad dzieckiem (urlop macierzyński). Przedstawiona powyżej analiza konstrukcji przepisu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jako cechę istotną – prawnie relewantną – uprawniającą do świadczenia z Funduszu Pracy w postaci zasiłku dla bezrobotnych wskazuje uczestnictwo w tym Funduszu poprzez opłacenie odpowiedniej składki w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako bezrobotnego przez co najmniej 365 dni. Jednoznacznie wskazuje na to treść art. 71 ust. 1 tego przepisu w punktach 2 lit. a-g, i oraz w ust. 2 pkt 4, który to przepis posiada charakter normy domykającej system poprzez wskazanie, że każdy z okresów choćby niewymienionych, a za który były opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tego rodzaju domknięcie regulacji prawnej dotyczącej uprawnień do zasiłku w sposób niewątpliwy wyznacza jako cechę prawnie relewantną uczestnictwo, osoby ubiegającej się o to świadczenie, w Funduszu Pracy. Wskazane przez skarżącego unormowanie pozwalające na zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu "bezczynności zawodowej", w którym składka na Fundusz Pracy nie jest odprowadzana ma charakter wyjątkowy dający możliwość równego traktowania podmiotów różnych tzn. pomimo że nie posiadają one cechy istotnej ze względu na którą przyznano im uprawnienie do zasiłku. "Nie można stawiać znaku równości pomiędzy nierównym traktowaniem podmiotów podobnych, a podobnym traktowaniem podmiotów odmiennych. Zasada równości koncentruje się bowiem na pierwszej z tych sytuacji" (L. Garlicki, Uwagi do art. 32 Konstytucji, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej komentarz, wyd. L. Gorlicki, t. 3 Warszawa 2003, s. 6, 10). Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że z zasady równości wynika nieograniczony nakaz równego traktowania podmiotów z których jednym pomimo braku cechy istotnej, ze względu na który ustawa przyznaje uprawnienie, przyznano dane uprawnienie a innym już nie. Akceptacja przeciwnego stanowiska uczyniłaby z zasady równości zakaz jakiegokolwiek różnicowania, a zatem deklarację niewykonalną dlatego pustą. Z tego powodu Sąd bazując na utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie dopatrzył się podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając zasadność przedstawienia takiego pytania Sąd miał na względzie również, w oparciu o analizę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. P 41/09), kwestie określone art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Sformułowana art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej i dająca się zeń wynieść zasada zaufania do państwa i stosowanego prawa obliguje do tworzenia jasnych i klarownych kryteriów przyznawania świadczeń – w tym świadczeń z Funduszu Pracy. Takie kryterium w postaci opłacania składki na ten Fundusz zostało wskazane przez ustawodawcę i tworzenie kolejnych odstępstw zaciemnia tę zasadę i narusza zasadę przyzwoitej regulacji tj. takiej na podstawie której można bez trudu ustalić w jakich sytuacjach zasiłek dla bezrobotnych przysługuje a w jakich nie. Regulacje dotyczące świadczeń nie mogą tworzyć pozornych gwarancji dla wszystkich znajdujących się w ciężkiej sytuacji materialnej. Określenie, czy świadczenia na wypadek bezrobocia z punktu widzenia recypientów tych świadczeń, udzielana jest na zadawalającym poziomie może być przedmiotem kontrowersji. Nie należy jednak zapominać o obowiązku realizacji przez państwo innych obowiązków wynikających z konstytucji a wymagających znacznych nakładów finansowych przy ograniczonych możliwościach budżetu państwa. W tym także kontekście należy rozumieć treść art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, deklarującego, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Pozostawienie określenia zakresu i form tego zabezpieczenia ustawie należy odczytywać jako "zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu (wyrok TK z 23 października 2007 r. sygn. P 28/07). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie op. cit.) nie można tego rodzaju przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń ani ich zakresu, czy trybu uzyskiwania, gdyż tego właśnie można dochodzić wyłącznie w granicach określonych w ustawie (w tym przypadku ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w/w). Omawiany przepis ustawy zasadniczej wyraża jedynie normę programową, nie ustanawiając wprost żadnych konkretnych praw podmiotowych dla jednostek, ale przewiduje ich przyznanie w ustawie (zob. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r. sygn. K 11/00 oraz z 23 czerwca 2008 r. sygn. P 18/06). Na koniec należy zauważyć, że przedstawienie przez Sąd pytania prawnego treści jaką sugerował skarżący zmierza do orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o zaniechaniu ustawodawcy, do czego zasadniczo nie został powołany. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny może badać, czy w uchwalonych przepisach nie brakuje prawnych elementów normatywnych z punktu widzenia ustawy zasadniczej, co jednak nie mogłoby prowadzić do "uzupełnienia obowiązującego stanu prawnego", w sposób oczekiwany przez wnioskującego przedstawienie pytania prawnego skarżącego (por. orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. K 25/95 oraz wyrok z 6 maja 1998 r. sygn. K 37/97 podtrzymującym tę linię orzeczniczą po uchwaleniu Konstytucji w 1997). Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do przedstawienia wnioskowanego przez skarżącego pytania prawnego, dlatego skargę oddalił i w oparciu o kwestionowany przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w/w) uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a postępowanie organów nie dostarcza podstaw do stwierdzenia uchybień mogących mieć istotny wpływ na jego wynik, na podstawie art. 151 ppsa.