III SA/Kr 1872/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/1136/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 31 października 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/1136/2023 utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z dnia 18 września 2023 r., nr GOPS.5211.7.2023.2.DO.19.63.2023, o odmowie przyznania Pani M. T. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem J. Z. W podstawie prawnej wskazano art. 17 i 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwaną dalej "u.ś,r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zreferował przebieg postępowania w sprawie przez organem I instancji, a następnie zreformował błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. (s. 1- 5 zaskarżonej decyzji). W dalszej części uzasadnienia SKO w Krakowie wskazało, że skarżąca M. T. ma 58 lat, posiada grunt rolny o pow. 2,0181 ha i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 14 czerwca 2023 r. Brak jest również okoliczności świadczących o tym, aby skarżąca nie była zdolna do wykonywania pracy zarobkowej i aby przysługiwało jej uprawnienie do świadczeń wyłączające prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (zob. art. 17 ust. 5 u.ś.r.). Ponadto ustalono, że M. T. mieszka w pobliżu ojca i przychodzi do niego kilka razy dziennie w celu wykonywania różnego rodzaju czynności opiekuńczych oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W wywiadzie środowiskowym wskazano, że skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Jednakże Kolegium doszło do wniosku, że zakres opieki sprawowanej nad J. Z. nie jest taki, aby skarżąca nie mogła podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z ustaleń wywiadu wynika w szczególności, że podopieczny może być pozostawiony sam i nie wymagana stałej obecności opiekuna. Zatem, w ocenie organu II instancji, "opiekę dochodzącą Pani M. T. może pogodzić z wykonywaniem pracy w ograniczonym wymiarze, zwłaszcza że prowadzi ona gospodarstwo rolne, a więc nie musi dojeżdżać do pracy w odległym miejscu." Zdaniem Kolegium, intensywność czynności opiekuńczych skarżącej nie jest tak duża, aby nie mogła ona podjąć jakiejkolwiek pracy czy działalności zarobkowej. W skardze wniesionej od ww. decyzji SKO w Krakowie, skarżąca zarzuciła: naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na okoliczność, że może pogodzić prowadzenie gospodarstwa rolnego z opieką nad chorym ojcem, podczas gdy skarżąca zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego właśnie z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ojca i konieczność zapewnienia mu stałej opieki; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia powodu zaprzestania prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego i przyjęcie że nie ma związku przyczynowego między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem skarżącej oraz nie ustalenie zakresu faktycznie sprawowanej opieki; art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza dowodu w postaci wywiadu środowiskowego i przyjęcie, że z wywiadu wynika, że ojciec J. Z. może być pozostawiony sam i nie wymaga stałej obecności opiekuna. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia również decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Tytułem wstępu przypomnieć należy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwaną dalej "u.ś,r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać należy, że stanowiący podstawę wydania decyzji organu I instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka momentu powstania niepełnosprawności przy nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy prawidłowo zaakcentował powyższą wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji. Jednakże, w ocenie Sądu, zawartą w zaskarżonej decyzji konstatacje, że skarżąca może pogodzić "opiekę dochodzącą" z wykonywaniem pracy, należy uznać za nieuzasadnioną i przedwczesną w obliczu zasygnalizowanych nieprawidłowości prowadzonego postępowania. Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19), przy czym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Zatem warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zakres czynności opiekuńczych, które nie muszą być sprawowane nieustannie przez całą dobę, uzależniony jest od rodzaju schorzeń osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Niewątpliwie innych czynności opiekuńczych wymaga osoba niepełnosprawna dotknięta schorzeniami natury fizycznej (np. osoba leżąca), a innych czynności opiekuńczych – osoba niepełnosprawna dotknięta schorzeniami natury neurologicznej i cukrzycą (jak w przedmiotowej sprawie). Podkreślić trzeba, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Z wydanego 7 sierpnia 2023 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności J. Z. (k. 2 a.a.) jako przyczyny niepełnosprawności podano 07-S 10-N (tj. choroby układu oddechowego i krążenia, choroby neurologiczne). Nadto w aktach administracyjnych na k. 16-32 znajduje się przedłożona przez stronę skarżącą dokumentacja medyczna ww. podopiecznego, która nie została w ogóle wzięta pod uwagę przez Kolegium. Z epikryzy (krata informacyjna z 30 maja 2023 r., k.26-28) wynika m.in., że niepełnosprawny został przekazany na SOR "z powodu pogorszenia kontaktu, zaburzeń mowy. Objawy te wystąpiły przy ciśnieniu tętniczym 220/100 mmHg. Choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę powikłaną (...) W karcie informacyjnej (k. 32 ) z 27 czerwca 2023 r. w rozpoznaniu wskazano m.in. zaburzenia równowagi i chodu, stan po zawale mózgu (22.05.2023 ), cukrzyca typu 2, Barthel 8/20 pkt (epikryza). Powyższe informacje mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podsumowując, w ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, obrazujące stan zdrowia ojca skarżącej - nie zostały należycie wyjaśnione, a jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzić może do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (art. 7, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Kolegium działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązane było ponownie rozpoznać sprawę od początku, w zakresie objętym decyzją organu I instancji. W tym celu miało ono prawo do przeprowadzenia w ograniczonym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego oraz oceny zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego uzupełnienia – zgodnie z regułą art. 136 k.p.a. Podkreślić też trzeba, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej, co miało wpływ na wynik tej sprawy. Z uzasadnienia nie wynika na co cierpi ojciec skarżącej, milczeniem pominięto też zawartą w aktach dokumentację medyczną niepełnosprawnego. Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podobnie pozycję ustrojową sądów administracyjnych określa art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracyjnych w ich ustawowych obowiązkach i kompetencjach, w szczególności nie jest zaś rzeczą sądu rozstrzyganie sprawy za organ, ale jedynie kontrolowanie przeprowadzonego postępowania i wydanych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem. Wyżej wskazane uchybienia przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art.15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny dokona koniecznych ustaleń co do stanu zdrowia podopiecznego oraz rodzaju, częstotliwości i czasochłonności czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnego ojca, ustali możliwość pojęcia przez skarżącą zatrudnienia, a następnie oceni, czy w odniesieniu do skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podjętą decyzję uzasadnią zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów u.ś.r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., II SA/Go 552/13). Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie wystarczające jest uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyby jednak organ odwoławczy doszedł do przekonania, że konieczne jest szersze postępowanie dowodowe, podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie zgodnie z treścią k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.