III SA/Kr 1873/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 roku sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 października 2023 r., Nr SKO.GN/4160/120/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę Postanowieniem z 13 października 2023 r., nr SKO.GN/4160/120/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z 7 września 2023 r., znak: GKŚiR.6830.24.2023 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w R., będącej własnością Gminy L., z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność osoby fizycznej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 30 marca 2023 r. do Wójta Gminy L. wpłynął wniosek P. K. (dalej: skarżący) o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność Gminy L. z nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność osoby fizycznej, położonej w R. Opisanym na wstępie postanowieniem, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości. Organ pierwszej instancji przyjął, że skarżący jest użytkownikiem działki drogowej stanowiącej własność Gminy, ale nie legitymuje się żadnym prawem rzeczowym do tej działki. W związku z powyższym nie może żądać ustalenia granic nieruchomości, której nie jest właścicielem i w stosunku do której nie przysługuje mu uprawnienie wynikające z użytkowania wieczystego lub innych praw o charakterze rzeczowym. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił: 1. naruszenie przepisów: - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na braku zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji, braku uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego jako osoby mieszkającej na terenie gminy, będącej de facto współwłaścicielem również działki nr [...], mającej prawo korzystania z drogi publicznej i korzystającej z tej drogi przez kilkadziesiąt lat, płacącej na rzecz gminy podatki, a wiec również na utrzymanie mienia komunalnego; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez odmowę wszczęcia postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] i nie podjęcie innych kroków prawnych w sprawie zajęcia przez właściciela działki nr [...] części działki [...] będącej własnością gminy, a tym samym pozostawienie przez organ bez jakiejkolwiek reakcji, a wręcz zupełne zignorowanie informacji uzyskanej od mieszkańca gminy o bezprawnym zajęciu przez właściciela działki [...] drogi będącej działką nr [...] stanowiącej mienie komunalne, utrudnianiu i uniemożliwianiu normalnego korzystania z tejże drogi nie tylko skarżącemu ale również innym mieszkańcom gminy, zamiast wszczęcia postępowania i zwrócenie się do organu wyższej instancji o przekazanie sprawy do prowadzenia postępowania administracyjnego przez inną gminę, - art. 7, art. 8 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że w tej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do wystąpienia z inicjatywą - wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przypadku rażącego naruszenia prawa własności i interesu gminy; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie przez organ całego materiału dowodowego i uznanie, iż osoba mieszkająca na ternie gminy i posiadająca na terenie tej gminy nieruchomość nie ma prawa zainicjować organy gminy do wystąpienia o wszczęcie postępowania mającego na celu ochronę mienia komunalnego; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę postanowienia polegający na przyjęciu, że skarżący występując do wójta domagał się wszczęcia postępowania o rozgraniczenie jako strona tego postępowania, gdy tymczasem w rzeczywistości wymieniony w swym wniosku przedstawił organowi argumentację i podstawy do wszczęcia przez gminę, jako właściciela działki [...] i zarazem jako stronę, postępowania dotyczącego zajęcia przez właściciela działki nr [...] części działki nr [...] stanowiącej mienie gminy, a następnie przekazania tegoż postępowania do prowadzenia innej gminie. Wymienionym na wstępie postanowieniem z 13 października 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stronami postępowania o rozgraniczenie powinni być właściciele nieruchomości. Zdaniem organu skarżący nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Nie jest bowiem właścicielem żadnej z działek będących przedmiotem wniosku, a jedynie faktycznym użytkownikiem działki drogowej. Korzystanie z drogi, która ma charakter drogi ogólnodostępnej, nie daje podstaw do przyjęcia po stronie skarżącego interesu prawnego. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa procesowego, a to: - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty poprzez nie odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie do zarzutów i argumentacji podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, a dotyczących w szczególności zaniechania przez organ I instancji podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebrania przez organ całego materiału dowodowego, nieprawidłowości w załatwieniu przez organ I instancji niniejszej sprawy w zakresie procedury, a także możliwości wystąpienia przez skarżącego z inicjatywą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie gruntu należącego do gminy; - art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i § 3, art. 80 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U2023.1752) poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że w tej sprawie nie zaistniały przesłanki do wszczęcia przez organ I instancji postępowania o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...] i zaakceptowanie nie podjęcia przez organ I instancji innych kroków prawnych w sprawie zajęcia przez właściciela działki nr [...] części działki nr [...] będącej własnością gminy, a tym samym pozostawienie przez organ bez jakiejkolwiek reakcji, a wręcz zupełne zignorowanie informacji uzyskanej od mieszkańca gminy o bezprawnym zajęciu przez właściciela działki nr [...] drogi będącej działką nr [...] stanowiącej mienie komunalne, utrudnianiu i uniemożliwianiu normalnego korzystania z tejże drogi nie tylko skarżącemu ale również innym mieszkańcom gminy; - art. 7, art. 8 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że w tej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do wystąpienia z inicjatywą - wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przypadku rażącego naruszenia prawa własności i interesu gminy; - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na braku zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania administracji, braku uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego jako osoby mieszkającej na terenie gminy, będącej de facto współwłaścicielem również działki nr [...], mającej prawo korzystania z drogi publicznej i korzystającej z tej drogi przez kilkadziesiąt lat, płacącej na rzecz gminy podatki, a wiec również na utrzymanie mienia komunalnego; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie przez organ całego materiału dowodowego; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący występując do Urzędu Gminy i Wójta Gminy domagał się wszczęcia postępowania o rozgraniczenie jako strona tego postępowania, gdy tymczasem w rzeczywistości wymieniony w swym wniosku przedstawił organowi argumentację i podstawy do wszczęcia przez gminę, jako właściciela działki [...] i zarazem jako stronę, postępowania dotyczącego zajęcia przez właściciela działki nr [...] części działki nr [...] stanowiącej mienie gminy. Skarżący wniósł o uchylenie zakażonego postanowienia i przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organy właściwie zinterpretowały wniosek skarżącego z 26 marca 2023 r. i działając na podstawie art. 61a k.p.a. zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości należącej do gminy i do osoby trzeciej, z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023. 1752) dalej: p.g.i.k wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Jak wskazują przedstawiciele doktryny (por. Lang Jacek (red.), Maćkowiak Jarosław (red.), Myśliński Tomasz (red.), Stefańska Ewa (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2018) "Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało określone w art. 28 k.p.a. w ten sposób, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu rozgraniczeniowym należy się odwoływać do definicji ogólnej, ponieważ Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera autonomicznej definicji strony. W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka) (por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 129, a także D. Felcenloben, Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2011, s. 280)". W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że skarżący nie jest żadnym z ww. podmiotów i nie posiada statusu strony postępowania rozgraniczeniowego odnośnie działek, których rozgraniczenia się domagał. W uzasadnieniu wniosku o wszczęcie postępowania skarżący powołał się na następujące okoliczności: wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie służebności przejazdu do jego posesji, posiadanie nieruchomości na terenie R. i częste przebywanie tam od wielu lat, uiszczanie podatku od nieruchomości, korzystanie z drogi (tj. działki nr [...] należącej do gminy, której rozgraniczenia się domagał). Nie zgodził się też na zajęcie przez osobę fizyczną mienia komunalnego, które powinno służyć wszystkim mieszkańcom gminy. Biorąc pod uwagę tak sformułowaną argumentację, w ocenie Sądu, organ I instancji (po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie ze wskazaniem zawartym w decyzji SKO z 22 czerwca 2023 r., k. 8 i 9 a.a.) prawidłowo odczytał charakter wniosku i następnie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych uznając, ze złożenie wniosku o rozgraniczenie skarżący oparł na swoim interesie faktycznym. Sąd zauważa w tym miejscu, że zarówno w zażaleniu jak i w skardze, skarżący zarzucił min. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący występując do organu domagał się wszczęcia postępowania o rozgraniczenie jako strona tego postępowania, gdy tymczasem skarżący przedstawił organowi argumentację i podstawy do wszczęcia przez gminę, jako właściciela działki [...] i zarazem jako stronę, postępowania dotyczącego zajęcia przez właściciela działki nr [...] części działki nr [...] stanowiącej mienie gminy. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania o rozgraniczenie z urzędu (co nie wynikało z treści wniosku), to prawidłową formą reakcji na wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jest pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 449/11). Wniosek o "wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 K.p.a., nie wszczyna więc postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2893/16). Jak wskazano w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 285/15 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1014/07 żaden przepis prawa nie przydaje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu przez ten organ postępowania o rozgraniczenie. Wobec tego w razie braku wniosku strony organ właściwy może wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu w przypadku, gdy wypełnią się przesłanki ustawowe pozwalające na takie działanie, co powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji. Jednakże w przypadku, gdy ta ocena wykaże brak podstaw do prowadzenia postępowania, organ nie wszczyna go. Przepisy k.p.a. i ustawy p.g.i.k. nie przewidują formy postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu. W tej sytuacji bezzasadne jest wydanie orzeczenia w sprawie. Tego rodzaju orzeczenie procesowe jest przewidziane wyłącznie w razie rozpoznawania żądania wszczęcia postępowania na wniosek. Formuła odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, oznaczałaby, że organ administracji niejako "sam w stosunku do siebie" nie wyraża zgody na procedowanie w sprawie. Nie można racjonalnie wymagać od organu, aby sam w stosunku do własnej argumentacji wydawał postanowienie, do siebie adresowane, odmawiające wszczęcia, zamiast po prostu nie wszczynać postępowania z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu winien być rozpatrywany w trybie przepisów o skargach i wnioskach, co nie pociąga za sobą wydania orzeczenia administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Co istotne, w niniejszej sprawie w odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ poinformował go pismem z 24 kwietnia 2023 r. (k. 3 a.a.) o braku podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, wobec niespełnienia przesłanek wszczęcia tego postępowania z urzędu. W piśmie tym wskazał powody takiego stanowiska i działania które zamierza podjąć, na skutek uzyskanych informacji. Powyższa forma reakcji organu była prawidłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że w sytuacji, gdy organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku ani wydawania postanowienia odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, ani też w innej formie procesowej. Wystarczające jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2487/14 oraz z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 2893/16, wyrok WSA w Opolu z 21 listopada 2016 r., II SAB/Op 58/16, wyroki WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2018 r., II SAB/Wr 85/17 i z 4 stycznia 2017 r., II SAB/Wr 41/16, wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2018 r., II SAB/Gd 71/18). Sąd zauważa, że co prawda w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie odniósł się do ww. zarzutu, co należy traktować jako uchybienie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże z przyczyn wskazanych powyżej - nie mające wpływu na wynik sprawy. W pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Organ nadał prawidłowe znaczenie wnioskowi skarżącego, ustalił, że nie jest stroną postępowania rozgraniczeniowego i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o właściwy przepis art. 61 a k.p.a. Jednocześnie pismem informacyjnym z 24 kwietnia 2023 r wskazał skarżącemu powody, dla których nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie z urzędu. Końcowo odnosząc się do argumentacji skargi, że w razie wniesienia przez jakiś podmiot żądania wszczęcia postępowania organ w odpowiedzi na taki wniosek powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i rozpoznać argumenty "wnioskodawcy". Po stwierdzeniu, że nie chce on prowadzenia postępowania z jego wniosku (bądź gdy nie wykazał on interesu prawnego) i przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki prowadzenia postępowania z urzędu, organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w dalszej części, Sąd stwierdza, że pogląd ten cytowany za wskazanymi w uzasadnieniu skargi orzeczeniami sądowymi był aktualny, tyle że przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 11 kwietnia 2011 r. W obecnym stanie prawnym natomiast możliwość odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, przez wydanie zaskarżalnego postanowienia, jest przewidziana wprost w art. 61a §1 k.p.a. Wszczęcie zaś postępowania z urzędu jest autonomiczną decyzją organu, i jak wskazano powyżej, brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.