III SA/Kr 189/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego skargę oddala Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2004r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. M. na podstawie art.2, art.3 ust. 1, art.4, art.5 ust. 1 pkt. 1 i ust.4 i 5, art.6 ust. 1, art. 7 ust.5, i art.17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz.734 z późn. zm./, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz. U. z 2001r., Nr 146, póz. 181II oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] 2004r. znak: [...] wydaną przez Kierownika Działu ds. Dodatków Mieszkaniowych MOPS w [...] odmawiająca przyznania J.M. dodatku mieszkaniowego. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: J. M. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ I instancji ustalił, że J. M. zamieszkuje w lokalu o pow. użytkowej 39,24 m2 położonym przy ul. [...] w [...] Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc tj [...] 2004r. wynosi [...] . Natomiast dochody uzyskane w okresie trzech pełnych miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku /[...],[...],[...]/ wynosiły [...] zł, miesięcznie [...] zł. Zgodnie z art.3 ust. 1 w zw. z art.17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych- dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstw domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 160% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Od 1 marca 2004r. najniższa emerytura wynosiła [...] zł., a 160% najniższej emerytury wynosi [...] zł. Z powyższego wynika, że dochód J. M. przekracza powyższe kryterium dochodowe o [...] zł.. Jak wynika z art.6 ust. 8 ustawy, jeżeli dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od dochodu określonego w art.3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek obniża się o tę kwotę. Następnie organ ustalił wysokość ponoszonych przez J. M. wydatków na utrzymanie mieszkania. Dla potrzeb dodatków mieszkaniowych bierze się pod uwagę 90% ponoszonych wydatków, a wiec jest to kwota [...] zł. Ponadto z uwagi, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu /39,24m2/ jest większa od powierzchni normatywnej, która zgodnie z art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 35,00m2 , podane powyższej wydatki należy przeliczyć na normatywna powierzchnię zajmowanego lokalu. Tym samym wydatki mieszkaniowe dla normatywnej powierzchni lokalu tj 35 m2 wynoszą [...] zł. , do tej kwoty został doliczony wydatek z tytułu braku wyposażenia lokalu w instalację ciepłej wody w kocie [...] zł. W związku z powyższym łączna kwota wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego wynosi [...] zł. Zgodnie z art.6 ust. 1 pkt 1 i art.17 ust.2 pkt 1 ustawy wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20 % dochodu w przypadku gospodarstwa jednoosobowego z godnie z poniższym wyliczeniem: [...] zł /wydatki/ - [...] zł / 20% dochodów/ [...] zł. Otrzymana kwota [...] zł stanowi obliczeniowy dodatek mieszkaniowy i jest mniejsza od nadwyżki dochodu, która wynosi [...] zł. A ponieważ kwota nadwyżki przekracza wysokość obliczeniowego dodatku, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji wydał w dniu [...] 2004r. decyzję w której odmówił J. M. przyznania dodatku mieszkaniowego. Od tej decyzji odwołanie wniosła J. M., podając że znów otrzymała odmowę dodatku mieszkaniowego z powodów już kilkakrotnie zakwestionowanych przez Kolegium. W odwołaniu podniosła, że jej dochód miesięczny wynosi [...] zł, a nie [...] zł jak przyjął organ. Odwołująca się podała, że ma skończone 84 lata, że ponosi wydatki na leki, które są niezbędne do zachowania życia i zdrowia, które wynoszą ok. [...] -[...] zł. Podała że jest osobą samotną i z tego tytułu przysługuje jej większy limit rozliczeniowy czego w otrzymanej decyzji nie uwzględniono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania J.M. decyzją z dnia 6 grudnia 2004r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium przedstawiło zasady obliczania dodatku mieszkaniowego, potwierdzając, że obliczenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Odnośnie podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wysokości dochodu Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji zgodnie z przepisami prawa doliczył do dochodu dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł otrzymywany przez J.M. Zgodnie z art.3 ust.3 ustawy: "Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe , określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego". Kolegium przyznaje, że w dotychczas stosowanej praktyce do dochodu nie wliczano zarówno zasiłków pielęgnacyjnych jak i dodatków pielęgnacyjnych. Jednakże linia orzecznicza Kolegiów i innych organów nie była w tym zakresie jednolita. Dopiero wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004r. uznano, że wliczenie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu jest zgodne z Konstytucją RP, a tym samym organy administracyjne powinny ten rodzaj dochodu wliczać do dochodu do dochodu osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy. W świetle powyższego organ I instancji doliczył dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie otrzymywany przez J. M. do jej dochodu na potrzeby obliczenia dodatku mieszkaniowego. Odnośnie drugiego zarzutu podniesionego w odwołaniu przez J. M., że jest osobą samotną i z tego tytułu przysługuje je większy limit rozliczeniowy Kolegium wyjaśniło, że art. 17 ust. 1 ustawy przewidywał, że w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom, jeżeli średni dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dla ustalenia dochodu J. M. stosował stawkę 160 %, czyli taka jak dla osoby samotnej. W konkluzji Kolegium stwierdza, że decyzja organu i instancji jest prawidłowa, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożyła J.M.. W skardze podobnie jak w odwołaniu od decyzji zakwestionowała ustalenia organów dotyczące jej dochodu. W skardze skarżąca podała, że jej dochód miesięczny po odliczeniu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne stanowi kwotę [...] zł na kwotę tą składa się renta i dodatek pielęgnacyjny. Tym samym skarżąca kwestionuje przyjęcie dochodu w kwocie [...] zł miesięcznie czyli bez odliczenia zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca oczekuje, że wynikłe nieporozumienie zostanie sprostowane przez Sąd Administracyjny w wyniku czego należną dopłatę do mieszkania otrzyma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymało swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji ZUS Oddział w [...] z dnia [...] 2004r. z dokumentu tego wynika, że od [...] 2004r. renta J. M. wynosi [...] zł natomiast w pkt 4 decyzji ZUS określono, że do renty przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. W świetle powyższego Kolegium stwierdza, ze zarówno organ I instancji jak i Kolegium dokonało prawidłowego ustalenia wysokości dochodu skarżącej przyjmując, że dochód ten wynosi [...] zł miesięcznie. Tym samym Kolegium Odwoławcze wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, póz.12697 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zdaniem Sądu nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został prawidłowo i jednoznacznie ustalony, natomiast ocena prawna tego stanu faktycznego dokonana przez organy administracyjne i skarżącą nie jest jednoznaczna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy dla potrzeb dodatku mieszkaniowego dochód skarżącej został prawidłowo ustalony. Jak wynika z ksero decyzji ZUS Oddział [...] z dnia [...] 2004r. renta J.M. od dnia [...] 2004r. wynosi [...] zł., a do renty tej przysługuje dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie. Na tej podstawie organy administracyjne przyjęły, że dochód skarżącej stanowi sumę renty i dodatku pielęgnacyjnego czyli [...] zł. miesięcznie. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosiła, że jej dochód miesięczny wynosi [...] zł . Natomiast w skardze od decyzji podawała, że dochód wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym wynosi [...] zł, tj po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Tym samym w skardze skarżąca nie kwestionowała doliczenia do dochodu dodatku pielęgnacyjnego, natomiast kwestionowała fakt nie odliczenia od dochodu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Problematyka ustalania dochodu dla potrzeb dodatku mieszkaniowego została uregulowana w art. 3 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych Dz.U. Nr 71, poz.734 z późn.zm./. Jak stanowi przepis art.3 ust.3 ustawy " Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego". Regulacja ta ma charakter samodzielny i autonomiczny nie odsyła do innych ustaw, stąd też wyłącznie przepis art.3 ust. 3 ustawy decyduje o tym jakie składniki mogą być odliczone od dochodu, a jakich składników nie wlicza się do dochodu. Przepis art.3 ust.3 zdanie pierwsze stanowi zasadę, iż za dochód uważa się wszelkie przychody. Wyjątki od tej zasady przewiduje zdanie drugie w którym określono w sposób enumeratywny jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu. W śród wymienionych świadczeń , których nie wlicza się do dochodu wymieniony jest zasiłek pielęgnacyjny, ale nie został wymieniony dodatek pielęgnacyjny. W konsekwencji dodatek pielęgnacyjny należy wliczać do dochodu ustalanego dla potrzeb dodatku mieszkaniowego. To pominięcie w art.3 ust.3 zdanie drugie dodatku pielęgnacyjnego spowodowało, że różne organy administracyjne stosowały różną praktykę. Niekiedy organy administracyjne traktowały dodatek pielęgnacyjny analogicznie jak zasiłek pielęgnacyjny i nie wliczały go do dochodu dla potrzeb dodatku mieszkaniowego uznając, że świadczenia te pełnią podobną funkcję i tym samym pominięcie dodatku mieszkaniowego wśród świadczeń, których nie wlicza się do dochodu powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób starających się o dodatek mieszkaniowy. Zagadanie to rozważał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 lipca 2004r. orzekł, że wliczanie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu ustalanego dla potrzeb dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją/Dz.U Nr 169, póz. 1784 z dnia 30 lipca 2004r./. Tym samym od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być już wątpliwości, iż dodatek pielęgnacyjny należy wliczać do dochodu. Jeżeli organy administracyjne stosowały odmienną praktykę i nie wliczały do dochodu dodatku pielęgnacyjnego, to po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego musiały tę praktykę zmienić. Stąd też w przedmiotowej sprawie organy administracyjne prawidłowo postąpiły wliczając do dochodu skarżącej dodatek pielęgnacyjny. Kolejny problem związany z ustalaniem dochodu dla potrzeb dodatku mieszkaniowego związany jest z zagadnieniem możliwości dokonania odliczeń od dochodu, a w szczególności odliczeń z tytułu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia zdrowotne. To zagadnienie reguluje art.3 ust.3 zdanie pierwsze ustawy, zgodnie z którym od dochodu można odliczyć składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawodawca nie dopuszcza innych odliczeń, a więc nie można odliczyć zaliczki na podatek dochodowy jak również nie można odliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2003r. sygn. akt I S.A. 1858/03 sformułował następujący pogląd "Przepis art.3 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne" / LEX nr 1488637. Ustawodawca nie wprowadził zasady, iż dla potrzeb dodatku mieszkaniowego bierze się pod uwagę dochód netto /tak jak uczynił to na potrzeby świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy o opiece społecznej/ lecz dochód, który może być pomniejszony tylko o składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Tym samym zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne nie można jak wskazuje skarżąca zaliczać do kosztów uzyskania przychodu. Zawarte w art.3 ust.3 ustawy sformułowanie, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania związane jest z przyjęciem, różnorodnych źródeł z których może pochodzić dochód. Ustawodawca nie ogranicza źródeł dochodu do dochodu uzyskiwanego z tytułu świadczeń rentowych, emerytalnych czy też z tytułu stosunku pracy. Źródłem dochodu może być np. prowadzona działalność gospodarcza, zawodowa, czy też wynagrodzenie otrzymywane za pracę wykonywaną na podstawie umów cywilnoprawnych, wówczas aby ustalić dochód to od osiągniętego przychodu odlicza się koszty jego uzyskania. Dopiero od tak ustalonego dochodu regulowany jest podatek dochodowy. W rozpoznawanej sprawie źródłem dochodu skarżącej jest świadczenie rentowe i dodatek pielęgnacyjny brak zatem przesłanek do stosowania odliczania kosztów przychodu. Tym samym zarzut skarżącej, iż od uzyskanego przez nią dochodu dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego należy odliczyć zaliczkę na podatek dochodowy i składkę na świadczenia zdrowotne jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.