III SA/Kr 189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Wiesław Kisiel Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005 r. nr: [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i kary pieniężnej skargę oddala. Decyzją z dnia [...].2005r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku odwołania złożonego przez W. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...].2005r. nr [...] w sprawie m.in. przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego drogi wojewódzkiej nr A w [...], ul. [...] w km 18 + 180 i wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej - w wysokości 895,56zł - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie podano, że w dniu [...].2004r. podczas rutynowej kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr A pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] stwierdzili, że w pasie drogowym, w km 18 + 180 w miejscowości [...], ul. [...] została umieszczona tablica reklamowa dwustronna o powierzchni 2,04m2 (0,85m x 1,20m) x 2 o treści: "X". W postępowaniu administracyjnym właściciel reklamy W. W. wyjaśnił, że nie zgadza się z tym, aby miał obowiązek ponosić opłaty z tytułu umieszczenia tej tablicy, bowiem umieścił ją na swoim budynku i z tego względu uważa, że na swoim budynku może robić, co chce. Poza sporem pozostaje fakt, ze przedmiotowa tablica była umieszczona w okresie od [...].2004r. do dnia wydania decyzji przez organ l instancji, tj. do dnia [...].2005r., że została przytwierdzona do budynku własności W. W. i umieszczona nad chodnikiem, że W. W. nie uzyskał zezwolenia na jej umieszczenie i nie starał się o uzyskanie takiego zezwolenia. Poza sporem pozostają też wymiary tablicy z dwustronnym napisem, a także zastosowane stawki opłat za umieszczanie reklam. Zdaniem organu II instancji - zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy obejmuje też przestrzeń nad powierzchnią wydzielonego liniami granicznymi gruntu, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą i z tej definicji pasa drogowego wynika, że W. W. umieścił przedmiotową reklamę w pasie drogowym. Z kolei na charakter umieszczonej tablicy jako reklamy wskazuje definicja reklamy zawarta w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Skoro, na mocy art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a takiego zezwolenia W. W. nie otrzymał, to zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej według art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Nadto organ II instancji podkreślił, że konstrukcja powołanych przepisów wyłącza możliwość stosowania tzw. "uznania administracyjnego" i zwrócił uwagę, że do obliczenia wysokości wymierzonej kary przyjął stawkę opłaty określoną w Uchwale Nr XXI/301/04/119/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego dróg województwa małopolskiego na cele nie związane z potrzebami dróg lub ruchu drogowego, która zgodnie z treścią tej uchwały wynosi 0.10zł/dzień/m2. Na decyzję tę złożył skargę W. W. wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, art. 143 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię określenia "pas drogowy" i "zajęcie pasa drogowego" i naruszenie art. 7 kpa przez błędne założenie, że przedmiot postępowania znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego - "wykładnia pojęcia pasa drogowego nie może odrywać się od wykładni pojęcia własności stanowionego przez art. 143 kodeksu cywilnego", a także "wskazana wyżej tablica informacyjna została umieszczona przez osobę uprawnioną - prowadzącego zakład opieki zdrowotnej na budynku stanowiącym jego własność" i "tego rodzaju czynność w ocenie skarżącego mieści się w zakresie władztwa właściciela budynku". Zdaniem skarżącego - "tablica informacyjna umieszczona przez właściciela na budynku", zwisająca nad chodnikiem stanowiącym część drogi publicznej, znajdująca się na wysokości 3 metrów nad jego płytą, nie może stanowić jakiegokolwiek utrudnienia dla ruchu pieszych przebiegającego pod nią ciągu komunikacyjnego oraz dla realizacji pozostałych funkcji drogi publicznej", a także z uwagi na "rodzaj użytego materiału i przyjętą kolorystykę przedmiotowej tablicy, a także zawarty na niej zapis, brak jest podstaw do przyjęcia, że może ona powodować niekorzystne dla ruchu drogowego skupianie na niej uwagi kierujących pojazdami". W skardze W. W. zakwestionował też prawidłowość obliczenia kary pieniężnej i - jego zdaniem - przedmiotowa tablica "ma charakter płaskiej tablicy, która posiada określoną płaszczyznę w rzucie pionowym, lecz w rzucie poziomym może stanowić, co najwyżej wąski pas zbliżony do linii". W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych - nośnik informacji wizualnej nie jest reklamą tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwa warunki tj., gdy jest znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej i jeżeli został ustawiony przez gminę. Skoro przedmiotową tablicę informująca, co prawda, o obiekcie użyteczności publicznej nie ustawiła gmina, a skarżący, to w tej sytuacji umieszczenie jej podlega przepisom o opłatach określonym w art. 40 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest uzasadniona. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie sporne pomiędzy stronami pozostają: pojęcie pasa drogowego, pojęcie reklamy, a także sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy i związany z tym sposób obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Mają rację - zdaniem Sądu - organy administracyjne wskazując, że umieszczenie przedmiotowej tablicy nad chodnikiem drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr A w [...], ul. [...] w km 18 + 180 jest jej umieszczeniem w pasie drogowym, albowiem: po pierwsze - z informacji z dnia [...].2004r. [...] zalegającej w aktach administracyjnych na k. [...], a uzyskanej przez zarządcę drogi wynika, że zgodnie z mapą zasadniczą nr [...]-granica pasa drogowego przy ul. [...] w [...] przebiega wzdłuż budynku nr 1 (granice pasa drogowego i działek ewidencyjnych do niego przyległych zaznaczono kolorem zielonym na mapie zalegającej także na k. [...] tych akt), a po drugie - ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086z późn. zm.) ustaliła pojęcie pasa drogowego w art. 4 pkt 1 tej ustawy, co stanowi definicję legalną pojęcia pasa drogowego. Dla jasności należy też przytoczyć definicje legalne jezdni i chodnika ujęte w pkt 5 i 6 art. 4 tej ustawy, l tak: "Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogi; 5) jezdnia - część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów; 6) chodnik - część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych;" Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy - drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a ulice leżące w ciągu wymienionych dróg należą do tej samej kategorii, co te drogi. W myśl art. 19 ustawy - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W odniesieniu do dróg wojewódzkich zarządcą drogi jest zarząd województwa. Z powyższego wynika, że ustawodawca, wprowadzając w życie przepisy ustawy o drogach publicznych jednocześnie ograniczył właścicieli gruntów zajętych przez pas drogowy w ten sposób, że zarządzanie pasem drogowym przekazał zarządcom dróg - ustanawiając ich w zależności od kategorii drogi. Kategoria drogi - ul. [...] w [...] jako drogi wojewódzkiej pozostaje poza sporem, a przeto poza sporem winien być także zarządca tej drogi, którym jest organ administracyjny orzekający w l instancji w tej sprawie. W tej sytuacji Sąd zwraca .uwagę na treść art. 36 zd. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również na treść art. 40 tej ustawy: "Art. 36. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego." "Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 7-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. (...) 8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. 9. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. (...) 11. Opłatę, o której mowa w ust. .3, * nalicza l pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego. 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust 4 - 6. 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. 13a. Opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. (...) 15. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. 16. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg." Z powyższego wynika, że zarządca drogi wydaje zezwolenie (lub odmawia zezwolenia na umieszczenie reklamy, w przypadku, gdy np. umieszczenie reklamy z uwagi na duże rozmiary tablicy lub wniosek o jej umieszczenie na łuku drogi, skrzyżowaniu itp. zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym) pobierając stosowną opłatę za jej umieszczenie. Sposób obliczenia takiej opłaty jednoznacznie reguluje przepis art. 40 ust. 6 ustawy wskazując na iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Sąd zwraca uwagę, że w oparciu o przytoczony wyżej art. 40 ust. 16 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), które zastąpiło podobne uregulowania zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) i w § 1 precyzuje niezbędne warunki, które winien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia" "§ 1. 1. Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego; 2) cel zajęcia pasa drogowego; 3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy; 4) planowany okres zajęcia pasa drogowego. 3. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć: 1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów; 2) zatwierdzony projekt organizacji ruch u,.jeżeli najęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (...)". Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej przytwierdzonej do ściany budynku przy ul. [...] nr 1 w [...] własności właściciela tablicy, ale umieszczonej nad chodnikiem, w pasie drogowym biegnącym na tym odcinku wzdłuż budynku - wymagało zezwolenia zarządcy drogi wojewódzkiej i uiszczenia opłaty ustalonej w sposób opisany w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Ostatnią kwestię sporną między stronami stanowi kwestia charakteru tablicy - według organów administracyjnych jest to reklama, a według skarżącego -informacja o obiekcie użyteczności publicznej, nie stanowiąca reklamy, l w tej kwestii - zdaniem Sądu - mają rację organy administracyjne uznając umieszczoną przez skarżącego tablicę za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wskazuje na to wprost treść art. 4 ust. 23 tej ustawy, która stanowi definicję legalną reklamy precyzując ją w ten sposób: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminą". Mając na względzie treść powyższego przepisu ustawowego i fakt pozostający poza sporem, że przedmiotową tablicę informacyjną umieścił skarżący, a nie gmina - tablica ta jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy podlegającą reżimowi tej ustawy - zezwoleniu na jej umieszczenie po uiszczeniu opłaty i to niezależnie od treści informacyjnej w niej zawartej. Z przytoczonej definicji pasa drogowego wynika, że ustawodawca określił granice pasa drogowego nie tylko ograniczając do granic wyznaczonych geodezyjnie w dwóch wymiarach (wzdłuż i wszerz), ale również w płaszczyźnie pionowego zasięgu w głąb ziemi i ponad powierzchnię gruntu. Dla określenia granic przestrzennych nieruchomości wydaje się zasadne przyjęcie funkcjonalnego kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Granice przestrzenne nieruchomości sięgają tak wysoko i głęboko jak na to pozwala społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Umieszczenie w pasie drogowym reklamy przez skarżącego stanowi wykorzystanie pasa drogowego i wymaga uzyskania zezwolenia oraz wiąże się z pobraniem opłaty ustalanej zgodnie z przepisami ustawowymi, które uzależniają jej wysokość od czasokresu zajęcia pasa drogowego (od liczby dni), od stawki opłaty przyjętej w drodze uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego i od powierzchni reklamy. Z powyższego wynika, że powierzchnią reklamy jest cała powierzchnia tablicy, a jeśli reklama jest dwustronna, to powierzchnia obu stron. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - opłata obliczona w sposób określony w art. 40 ust. 6 tej ustawy stanowi też podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jako 10-krotność tej opłaty, l taką karę wymierzyły organy skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny. zwraca uwagę, że decyzja lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego, a przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł -jak w sentencji.