III SA/Kr 1891/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/1087/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 7 września 2023 r., Burmistrz Miasta Zielonki odmówił skarżącej (A. S.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Zdaniem organu I instancji przyczyną odmowy był brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności, zatem według organu I instancji, świadczenie nie przysługiwało ze względu na brzmienie art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej "u.ś.r". W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust.1b u.ś.r w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 października 2023 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przyjęło, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę prawidłowo, pomimo błędnego uzasadnienia, że art. 17 ust.1 b u.ś.r mógł stanowić przesłankę do odmowy przyznania świadczenia ze względu na kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Kolegium również podkreśliło, że "nie można odmówić Odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność matki powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust.1b u.ś.r". Jednakże zdaniem organu odwoławczego brak było związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a zakresem wykonywanych czynności opiekuńczych. Kolegium podkreśliło, że "zakres opieki nie wymaga całodobowej dyspozycyjności i nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia" skarżącej. Wskazało, że z ustaleń dowodowych wynikało, że razem ze skarżącą i jej matką mieszka dorosły brat skarżącej, który pomaga skarżącej w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką. Ponadto organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie III SA/ Kr 326/21, w którym to wyroku Sąd podkreślił, że takie czynności jak "przygotowanie posiłków i ich podawanie (...) są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż to są czynności dnia codziennego" Kolegium wskazało również, że takie czynności "mogłyby być wykonywane przez osobę aktywną zarobkowo i zawodowo" dalej, Kolegium argumentowało, że sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może być podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na obowiązek wyrażony w art.129 § 1 k.r.o. Ponadto Kolegium powołało się na fakt, że brat skarżącej według ustaleń, pracował dorywczo - zatem zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2022 r., III SA/Kr 1450/21 "gdy obowiązek alimentacyjny obciąża jeszcze inną osobę, ma ona również obowiązek opieki i rodzeństwo powinno się stosownie podzielić tym obowiązkiem" Kolegium ponadto podniosło że skarżąca uzyskuje dochód z tytułu najmu mieszkania w Krakowie (k: 6 akt sprawy), co pozwala jej na sfinansowanie usług opiekuńczych świadczonych odpłatnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Decyzji Kolegium zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust.1 u.ś.r poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, art.77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a, gdzie skarżąca twierdziła, że organ wydał decyzję na podstawie "błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych", tj. Kolegium błędnie przyjeło, że miała możliwość podjęcia pracy zarobkowej. W odpowiedzi na Skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła, że stan zdrowia niepełnosprawnej matki i związany z tym zakres czynności opiekuńczych w jej sytuacji rodzinnej i majątkowej, uniemożliwił jej podjęcie pracy zarobkowej. Na wstępie Sąd podkreśla, że podziela pogląd organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uwagi na niepodnoszenie tych kwestii (co oczywiste) w skardze – Sąd tylko skrótowo pragnie zaznaczyć, że skoro w powołanym wyżej wyroku Trybunału, została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Szczegółowe rozważania w zakresie skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostały przedstawione chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2022 r., III SA/Kr 562/22, które to poglądy orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela i uznaje za swoje. Z tych to powodów, słusznie Kolegium wskazywało, że nie było dopuszczalne odmawianie przyznania świadczenia tylko z tego powodu, że nie dało się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, to zdaniem Sądu, organy dokonały w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych, a nadto prawidłowo zinterpretowały art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił obowiązujący w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie wskazuje się, że aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych (k. 13) wynikało, że skarżąca jest zameldowana w pobliskim domu swojego partnera (ul. A. 2, B.) ale faktycznie zamieszkuje w domu rodzinnym – (B., ul. A. 1) razem z matką i bratem. Co więcej, z akt wynika, że skarżąca do 1 kwietnia 2023 r. prowadziła gospodarstwo rolne (k.4), przy czym nie wskazała komu przekazała zajmowanie się dotychczas prowadzonymi uprawami. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Zielonki z 30 sierpnia 2023 r. skarżąca była zaewidencjonowana jako właściciel (lub współwłaściciel) gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 1ha przeliczeniowego (k. 19). Co więcej, skarżąca uzyskiwała znaczne dochody z najmu mieszkania w K. (ponad 100 000 rocznie), co w ocenie Sądu, świadczyło o możliwości kontynuowania pracy na gospodarstwie rolnym, przy korzystaniu z pomocy w opiece nad matką, mieszkającego we wspólnym gospodarstwie brata i korzystaniu z usług opiekuńczych ośrodka opieki społecznej lub usług opiekuńczych świadczonych komercyjnie. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23). W rozpoznawanej sprawie, skarżąca wskazywała na konieczność stałego przebywania w domu z matką, ponieważ ma ona "stany lękowe i demencję". Niemniej jednak, jednocześnie skarżąca przyznawała, że jej brat pomaga jej w sprawowaniu opieki nad matką. Zdaniem Sądu ocena istnienia związku przyczynowo-skutkowego, a w szczególności ocena konieczności rezygnacji z zatrudnienia przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, powinna uwzględniać okoliczność, że do alimentacji osoby niepełnosprawnej zobowiązanych jest dwoje dzieci – przy czym, jak wynika z ustaleń faktycznych, zarówno skarżąca jak i jej brat – zamieszkują wspólnie z niepełnosprawną matką i wspólnie się nią opiekują.. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., S 1/10 o przedstawieniu Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwag dotyczących niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, jest ono wyrazem realizacji zasady pomocniczości. Jak podkreślił Trybunał, rekonstrukcja normy określonej w art. 17 u.ś.r. wymaga uwzględnienia zarówno przepisów tej samej ustawy, jak i innych ustaw m. in. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z kolei z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 135 § 2 k.r.o. wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego. Równocześnie, podkreślić należy, że zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a opieką nad matką z uwagi na wskazany powyżej zakres opieki oraz uzyskiwaną bieżącą pomoc brata skarżącej. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności dotyczące zakresu opieki skarżącej nad matką, znajdują oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Co więcej, skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła twierdzeń o problemach alkoholowych brata. Słusznie też Kolegium wskazywało na niespójność wyjaśnień skarżącej, a to powołującej się na codzienną pracę zawodową brata (w wywiadzie środowiskowym), a to na wykonywane przez brata prace sezonowe. Trzeba podkreślić, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie stanowiska strony (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08). Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (tak NSA w wyroku z 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów. Nie można więc im zarzucić dowolnej oceny ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Nie został więc tez naruszony art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).