III SA/Kr 19/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r sprawy ze skargi M. Ś. i K. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 8 grudnia 2003 r Nr : [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji , II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Kr 19/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia 8 grudnia 2003 znak. [...] , po rozpatrzeniu odwołania K. i M. małż. Ś., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2003 r. znak. [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów przez usunięcie błędu w części graficznej tego operatu. Organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji powołał przepisy art. 138 § 1 kpa, art. 7 "b" ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), oraz § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Starosta [...] , po wszczęciu z urzędu postępowania decyzją z dnia [...] września 2003 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów obrębu [...] , przez usunięcie błędu w części graficznej operatu ewidencji gruntów przez przywrócenie na mapie zasadniczej i mapie ewidencyjnej, przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] zgodnie z mapą operatu technicznego przyjętego do zasobu geodezyjnego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w dniu [...] .04.1980 r. za Nr [...] , obrazującą stan sprzed wymiany gruntów. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji oparł się na ustaleniu, że z dokumentów powyższego operatu pomiarowego wynika, że macierzysta względem działki [...] , działka [...] w ogóle nie była objęta postępowaniem scaleniowym. Zdaniem organu w takiej sytuacji granice i powierzchnia działki [...] nie powinny ulec zmianie. Starosta stwierdził, że w trakcie prac objętych operatem Nr [...] , z niewidomych przyczyn, na mapie przedstawiającej stan poscaleniowy, granica powstałej z wielu działek, działki [...] obecnie [...]), została na odcinku wspólnym z działką [...] błędnie wkreślona, a tym samym bezpodstawnie zmieniono przebieg granicy z działką sąsiednią [...] . Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działki [...] ustalona została w oparciu o sumowanie powierzchni działek, z których powstała, zaś błąd we wkreśleniu jej granic na mapie, powstał w wyniku braku kontrolnego sprawdzenia (obliczenia) jej powierzchni na mapie, co spowodowało, że nie zauważono powierzchniowego błędu wynoszącego 2 ha. Zdaniem organu I instancji przywracając w części graficznej operatu, przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] według stanu sprzed wymiany gruntów doprowadzono do zgodności części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów. W odwołaniu od tej decyzji K. i M. małż. Ś., jako właściciele działki [...], podnosili, że błędy urzędników nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony postępowania, oraz że decyzja została wydana na podstawie dokumentów a jej poprawności nie sprawdzono w terenie. Zarzucali, że granica zgodna z decyzją przebiega przez ich ogrodzenie i nie zostałaby zachowana odległość wymagana przepisami sanitarno-epidemiologicznymi dla prowadzonej hodowli trzody chlewnej i drobiu. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za własne przyjął ustalenia organu I instancji, oraz dokonał dalszych ustaleń uzupełniających. Stwierdził, że w postępowaniu o wymianę gruntów w działce [...] , wydzielony został ekwiwalent za działki [...] , [...] , [...] i [...] , a powierzchnię działki [...] przyjęto jako sumę powierzchni w/w działek. Podtrzymał ustalenie, że działka [...] sąsiadująca z działką [...] , nie brała udziału w postępowaniu wymiennym, a zatem nie powinno ono mieć wpływu na przebieg jej granic i powierzchni. Na mapie przedstawiającej stan po wymianie, granica działki [...] z działką [...] została tak wkreślona, jakby działki [...] , [...] , [...] i [...] zostały włączone do działki [...] . Jest to oczywisty błąd, gdyż nie nastąpiło zwiększenie powierzchni tej działki. Ustalił dalej organ odwoławczy, że aktem notarialnym z [...] .IV.2002 Nr Rep. [...] K. Ś. i M. Ś. nabyli od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] gospodarstwo rolne obejmujące m.in. działkę [...] o pow. 15 ha 23 ary, położoną w [...]. Natomiast właścicielka działki Nr [...] o powierzchni 32 ha 18 a jest S. Z.. Odwołując się do przebiegu postępowania wyjaśniającego, przyjął organ odwoławczy oświadczenie M. Ś., że przed sporządzeniem aktu notarialnego poprzednik prawny okazał mu przebieg granicy ok. 20 m od budynku gospodarczego i jest zainteresowany, aby taki był przebieg granicy prawnej. S. Z., przyznając że zakupił działkę niezabudowaną nie wyrażał zgody na odstąpienie gruntu do granicy określonej na mapie. Opierając się na powyższych ustaleniach, doszedł organ odwoławczy do przekonania, że odwołanie nie jest uzasadnione. Wskazano, że działka [...] nie uczestniczyła w postępowaniu wymiennym, a więc nie mogła zmianie ulec jej granica i powierzchnia wynosząca 15.23 ha. wskazano, że z operatu takiego wymiary gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego wynika, że działka [...] ma pow. 32.18 ha, a jej granica powinna pokrywać się z granicą działki [...] sprzed wymiany gruntów. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przytoczony przepis § 36 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w myśl którego, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, uzasadniał przyjęcie granicy według tej dokumentacji, wobec czego decyzje organu I instancji należało utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. Ś. i M. małż. Ś.. Sporządzoną przez pełnomocnika – adwokata skargę oparto na zarzucie naruszenia art. 153 kc oraz § 36 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów. Naruszenia art. 153 kc upatruje skarga w niezastosowaniu tego przepisu, a § 36 przez błędne przyjęcie, że o usunięciu błędu w części graficznej operatu możliwe było rozstrzygnięcie bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skargi niezastosowanie art. 30 "pkt 2" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiło uchybienie przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę podniesiono, że orzeczona decyzjami korekta granic wynosi 2 ha i granica przebiega przez budynek skarżących. Zarzucono, że nie przeprowadzono w terenie pomiarów w trakcie postępowania co wywołało konflikt. Zarzucono, że mapa objęta operatem Nr [...] została sporządzona wg. stanu z 1979 r. a więc sprzed wymiany gruntów, a działki przez 25 lat użytkowano zgodnie z oznaczeniami na mapie zasadniczej i ewidencyjnej. Zdaniem skarżącego organ winien prowadzić postępowanie rozgraniczeniowe a § 36 nie dawał podstaw do korekty granic, a aby rozwiązać konflikt i ustalić prawidłowo granice na mapie ewidencyjnej i zasadniczej zgodnie z przepisami prawa, należało przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. Brak zgody na korektę, został wyrażony przez właścicieli obu przedmiotowych działek przez co decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania w celu sprostowania błędu na mapie ewidencji gruntów i na mapie zasadniczej, był projekt mapy uzupełniającej w związku z wdrożonym postępowaniem podziałowym działki [...] w celu wydzielenia jej części pod projektowaną autostradę. Przyjmując błędnie wkreśloną granicę między działką [...] i [...], wykonawca obliczył, że ulegająca podziałowi działka [...] ma powierzchnię 29.89 ha, a działka [...] ma powierzchni 17.55 ha tj. o 2.32 ha większą na niekorzyść działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę zawarto ustalenie, "że łączna powierzchnia działek przedwymiennych Nr [...] , [...] , [...] i [...] wynosi 2.32 ha i dokładnie pokrywa się z różnicą powierzchni wykazaną w projekcie mapy uzupełniającej do wydzielenia terenu pod autostradę". Wskazano, na nietrafność zarzutów dotyczących nie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w postępowaniu ewidencyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą. Kontrola zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie zgodności z prawem prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż te, które przytoczono na jej poparcie. Wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 19.09. 2003 r. nastąpiło pod rządem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem. Powołana ustawa czyni dystynkcję pomiędzy przedmiotem ewidencji gruntów i budynków, której prowadzenie powierzono starostom (art. 22 w zw. z art. 21), a przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, do przeprowadzenia którego na podstawie postępowania administracyjnego właściwy jest wójt (burmistrz i prezydent miasta). Całkowicie chybione są zarzuty skargi dotyczące pominięcia w postępowaniu ewidencyjnym czynności właściwych dla postępowania rozgraniczeniowego. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść (poza ugodą z art. 31 ust. 4) w formie decyzji postępowania rozgraniczeniowego określają przepisy art. 33 ust. 1, 34 ust. 2 ustawy. Ewidencja gruntów i budynków w świetle art. 2 pkt. 8 stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach, oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami i budynkami. W zakresie przedmiotowym objęte ewidencją gruntów informacje obejmują m.in. informacje – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczania ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Powyższe informacje zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zawarte są w tzw. operacie ewidencyjnym, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności wymiany danych regulują przepisy powołanego rozporządzenia a zwłaszcza jego rozdziału 3 (§ 44 in.). Przepisy te nie posługują się pojęciem prostowania błędów ewidencji, lecz instytucją aktualizacji operatu ewidencyjnego. Aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1) na wniosek lub z urzędu. Obowiązkiem starosty jako organu prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że w ramach aktualizacji ewidencji możliwe jest usuwanie błędnych czy mylnych informacji zawartych w ewidencji gruntów, jeżeli tzw. dokumenty źródłowe wykazują taki błąd, a zmiana ewidencji ma walor aktualizacyjnej tj. odnosi się do obowiązującego stanu prawnego gruntu i nie jest z nim sprzeczna. W sprzeczności bowiem z zasadą aktualizacji, pozostawałoby usuwanie błędów i innych mylnych informacji w ewidencji, ale nie odnoszonych do aktualnego stanu prawnego. Przepis § 35 Rozporządzenia mający zastosowanie w postępowaniu ewidencyjnym (§ 45 ust. 2), określa rodzaje tzw. źródłowych danych ewidencyjnych, wśród których na pierwszym miejscu wymienia materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym. Zarazem przepisy rozporządzenia zawierają regulacje dotyczące części składowych operatu ewidencyjnego, który jak wyżej wskazano w świetle art. 24 ust. 1 ustawy stanowią mapy, rejestry i dokumenty uzasadniające wpisy do tych rejestrów. Dokumenty uzasadniające wpisy zawiera część geodezyjno-prawna operatu, dawniej zwana częścią opisową. Przedmiot danych tej części operatu określają przepisy §§ 20 pkt 1, 21 § 1, § 22, § 23 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 lit a, § 60. W części operatu ewidencji obecnie zwanej geodezyjno-prawną, znajdują się zatem dokumenty stwierdzające własność określonej działki i zawierającej jej dane co do opisu i w tym powierzchni i granic działek ewidencyjnych. Przedmiotem bowiem ewidencji gruntów są działki ewidencyjne, definiowane (§ 9 ust. 1 ) jako ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Natomiast część opisowo kartograficzną operatu, dawniej zwaną, częścią graficzną stanowi mapa ewidencyjna (§ 21 ust. 2 pkt 2, w zw. § 8 ust. 2 i § 22 pkt 6), której treść obejmuje m.in. granice obrębów i działek, oznaczenia punktów granicznych i numery działek (§ 28 ust. 1 pkt 1, 2, 6). Powierzchnia działki, stanowi wedle przepisów rozporządzenia tzw. "pole powierzchni" działki ewidencyjnej, które jest funkcją przebiegu jej granic (§ 60 ust. 1 pkt 3) a dane o powierzchni działki stanowią element części geodezyjno-prawnej (opisowej) operatu. Nie jest zatem wyłączone co do zasady usuwanie wzajemnej rozbieżności powstałej z błędów czy pomyłek pomiędzy częścią opisową czy kartograficzną operatu dotyczących tej samej działki (działek) ewidencyjnych. Jednakże wprowadzenie zmian aktualizujących operat w drodze decyzji administracyjnej, wymaga zgodnie z art. 7 i 77 kpa dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Dopiero cały zebrany materiał dowodowy, może być poddany zgodnie z art. 80 kpa ocenie, dla ustalenia czy dana okoliczność miała miejsce. Akta sprawy dowodzą, iż powyższe reguły postępowania zostały w przedmiotowej sprawie naruszone w takim zakresie, iż uniemożliwia to kontrolę zgodności z prawem zajętego stanowiska. Uchybienia procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w tym przypadku na ocenę czy istniały przesłanki do dokonania z urzędu, zmiany w części graficznej operatu, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią jedną z podstaw uchylenia decyzji. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż akta sprawy nie zawierają nawet operatu, a w szczególności mapy przyjętej do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...] za Nr [...] , obrazującej stan "sprzed wymiany gruntów", a pozostałe dokumenty mapowe nie są potwierdzone, co do zgodności z oryginałami i nie wiadomo czy są dokumentami przyjętymi do zasobu. Nie jest też jasne, czy przeprowadzone w odniesieniu do działki [...] postępowanie, było postępowaniem scaleniowym, czy wymiennym. Organy używają tego terminu naprzemiennie, a akta sprawy nie zawierają ustalenia, w trybie której z ustaw postępowanie przeprowadzono i zakończono. Do dnia [...] kwietnia 1982 postępowanie w sprawie scalenia i wymiany gruntów regulowała ustawa z dnia 24 stycznia 1986 o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Od dnia 6 kwietnia 1982 r. obowiązuje ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz.U. z 2003 r Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Według pierwszej z tych ustaw decyzja o podjęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego m.in. określała obszar objęty scaleniem i wymianą (art. 6 ust. 3), a postępowanie kończyła decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany. W myśl przepisu art. 27 ust. 4 pkt. 1 obowiązującej nadal ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, obszar scalenia i wymiany gruntów określa decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia i wymiany. Brak dokumentu kartograficznego i decyzji uniemożliwia weryfikację zachowania zasad oceny zebranego materiału przez organy. Po opracowaniu wspomnianego operatu Nr [...] stan ewidencyjny co do działek [...] i [...] ulegał zmianie w następstwie ich podziałów. Stan prawny co do działki [...] wyznacza podstawa jej nabycia przez uczestnika postępowania S. Z., a działki [...] podstawa jej nabycia przez skarżących. W świetle przepisu § 46 ust. 2, pkt 2 w zw. z § 45 ust. 1 i 2 i § 35 pkt 1 rozporządzenia, aktualizacja części opisowo-kartograficznej (dawnej) graficznej operatu ewidencji, przez usunięcie spowodowanych błędem rozbieżności z częścią geodezyjno-prawną (opisową) operatu, winna być zatem oparta na nowym opracowaniu geodezyjno-kartograficznym spełniającym wymagania przepisu § 46 ust. 2, pkt 2 i ust. 3 Rozporządzenia. Tymczasem w zakresie ustaleń mających uzasadnić zmianę części opisowo-kartograficznej operatu, organ I instancji (przy akceptacji organu odwoławczego) oparł się wprost na powołaniu operatu przyjętego do zasobu za Nr 260/15/316/80, obrazującego stan sprzed "wymiany" gruntów. Na marginesie należy też wskazać, że w uzasadnieniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] .09.2003 r. jak i decyzji organu II instancji, zupełnie pominięto, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu jeszcze przed listopadem 2002 r. i w sprawie wydana już była decyzja Starosty z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] , uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] .09.2002 [...] przy przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wobec treści uchylonych decyzji na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to dotyczy okresu do uprawomocnienia się wyroku, po którym na podstawie art. 152 zd. II w/w ustawy traci moc. Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia za rzecz skarżących zastępowanych przez pełnomocnika adwokata, zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200, 2005 § 2 i 209 powołanej ustawy.