III SA/Kr 19/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi 1. skargę oddala, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. W. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K. kwotę [...] złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, a nadto kwotę [...] złotych z tytułu pozostałych wydatków. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 19/07 Komendant Komisariatu Policji pismem z dnia 27 sierpnia 2002 r. poinformował Starostę, że z opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia [...] 2002 r. wynika, że Z. T. nie spełnia wymogów, od których art.87 Prawa o ruchu drogowym uzależnia prawo do kierowania pojazdami silnikowymi. Pismem z dnia 27 września 2002 r. Starosta zawiadomił Z. T. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania strony na kontrolne badanie lekarskie dla zweryfikowania zastrzeżeń na temat predyspozycji zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, a w dniu [...] organ ten wydał decyzję nr [...] o skierowaniu Z. T. na badania lekarskie. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. T. domagał się uchylenia decyzji I instancji, gdyż ani nie cierpi na żadne dolegliwości, ani nie ma pieniędzy na opłacenie badań lekarskich. Opinia lekarska w jego sprawie została sporządzona przez lekarza przekupionego przez jego brata B. T., który chciał go ubezwłasnowolnić i wyrzucić go z domu rodzinnego. Jednak Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia [...] 2002 r., sygn. akt [...] oddalił wniosek o ubezwłasnowolnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło w całości decyzję Starosty nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylona decyzja nie zawierała uzasadnienia ani pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych, czym naruszyła art.107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie było dopuszczalne odstąpienie w trybie art.107 § 2 K.p.a. od sporządzenia uzasadnienia decyzji wobec braku stosownego wniosku strony i nieuwzględnienia w całości żądania strony. Brak pouczenia strony o przysługujących jej środkach odwoławczych naruszyło uprawnienia procesowe strony. Nie było również dopuszczalne wyznaczenie nowego terminu badania w drodze sprostowania omyłki. Organ I instancji nie wyjaśnił również czy zachodziły okoliczności wskazane w art.122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Powiatowy skierował Z. T. na badania lekarskie ze względu na istniejące wątpliwości na temat stanu jego zdrowia. Pismami z 18 i 20 grudnia 2003 r., Z . T. wniósł odwołanie. Starosta ponownie odwołał się do tych samych zarzutów i dokumentów, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze już analizowało i stwierdziło naruszenie prawa materialnego i procesowego przez Starostę. W dniu 23 stycznia 2004 r. Komenda Powiatowa Policji zwróciła się do Starostwa z wnioskiem o skierowanie Z. T. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...], nr [...], wskazując art.122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawę prawną tej decyzji odwoławczej. Powodem skierowania strony na badania lekarskie było informacja, że Z. T. jest osobą chorą psychicznie i prowadząc samochód może stwarzać poważne niebezpieczeństwo dla innych użytkowników dróg. Organy administracyjne nie są kompetentne do oceny stanu zdrowia strony i zdolności do bezpiecznego prowadzenia pojazdów mechanicznych. Dlatego należało stronę skierować do uprawnionego lekarza celem przeprowadzenia stosownych badań. Pismem z dnia 28 października 2004 r. dyrektor Wydziału Komunikacji Starostwa zawiadomił Z. T. o wszczęciu postępowania zmierzającego do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na nie poddanie się badaniom lekarskim, na które skierowano skarżącego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatowy cofnął Z. T. uprawnienia kategorii A i B oraz zobowiązał go do zwrotu dokumentu stwierdzającego powyższe uprawnienia. Decyzję swoją starosta uzasadnił tym, że skarżący nie poddał się badaniom lekarskim, na które został skierowany ostateczną decyzją. W odwołaniu z dnia 29 grudnia 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Z. T. oświadczył, iż do jego sytuacji nie znajduje zastosowanie art.108 § 1 K.p.a., gdyż nie zagraża życiu ludzkiemu, zaś technikę prowadzenia pojazdu i zasady ruchu drogowego ma bardzo dobrze opanowane, zawsze jest trzeźwy. Nie wie też, w jaki sposób miałby naruszyć interes społeczny. Na badania kieruje się go w oparciu o sfabrykowany dokument. Same badania są mu nie potrzebne, gdyż jest zdrowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na brak prawidłowego uzasadnienia. W uzasadnieniu organ powinien wskazać stronie czynniki, które brał pod uwagę przy wydawaniu decyzji oraz powinien starannie i wyczerpująco wyjaśnić stronie, jakie okoliczności faktyczne i prawne miały wpływ na treść decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu organ I instancji ograniczył się jedynie do lapidarnego jednozdaniowego wskazania przyczyny wydania decyzji. Sprawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest zbyt ważna dla strony, aby dopuszczalne było tak lapidarne uzasadnienie decyzji. Starosta decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art.140 ust.l pkt 4 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2003, nr 58, poz.515 ze zm.) cofnął Z. T. uprawnienia kat. A i B do kierowania pojazdami silnikowymi. Szczegółowo wyjaśniono stronie przesłanki, którymi kierował się Starosta wydając decyzję o skierowaniu na badania lekarskie w trybie art.122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Starosty bezsporne jest to, że skarżący nie poddał się badaniu lekarskiemu, na które został prawidłowo skierowany. Strona została również poinformowana, że w razie nie poddania się tym badaniom Starosta wyda decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. T. zarzucił Staroście, że wydając decyzję nie wskazał wypadku spowodowanego przez stronę, co dopiero mogłoby usprawiedliwić decyzję. Decyzja ta narusza Konstytucję RP, Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz ustawę o ochronie danych osobowych. Skarżący uważa, że posługiwanie się opinią skorumpowanego lekarza jest przestępstwem. Jest jednak gotów poddać się badaniom lekarskim, jeżeli tylko nie będzie musiał ponosić kosztów ich przeprowadzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym). Wcześniejsze decyzje wydane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt.4 Prawa o ruchu drogowym przez Starostę w dniu [...], nr [...] i przez Kolegium w dniu [...], nr [...], o skierowaniu na badania lekarskie nie zostały wykonane przez Z. T. W złożonych pismach (z dnia 18. i z 19. maja 2005 r.) Strona nie kwestionuje samego faktu niestawienia się na badania. Niepoddanie się powyższym badaniom lekarskim implikuje obowiązek organu administracyjnego cofnięcia uprawnień kategorii A i B do kierowania pojazdami silnikowymi (art. 140 Prawa o ruchu drogowym). Ocena wiarygodności i mocy dowodowej opinii lekarskich nie należy do kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 K.p.a. oraz zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. T. ponowił swą argumentację, przedstawioną uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 12 września 2007 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...]. Jako zarzuty wymieniono naruszenie art.267 w związku z art.7 i art.8 i art.77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie przyznanie skarżącemu z urzędu zwolnienia od ponoszenia kosztów badania lekarskiego, co w konsekwencji uniemożliwiło mu poddanie się temu badaniu, z braku środków finansowych. Badanie, o którym mowa w art.122 ust.1, jest wykonywane na koszt osoby badanej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Rolą organu administracji publicznej było umożliwienie stronie wykonania tego badania poprzez zwolnienie jej od kosztów tego badania. Art.8 K.p.a. zobowiązuje organy do takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębiać zaufanie obywateli. W tym wypadku organ pominął niesłusznie okoliczność braku środków finansowych do wypełnienia obowiązku nałożonego na skarżącego. Pominięcie przez organ faktu braku środków finansowych po stronie skarżącego narusza również wymogi art.7 i art.77 K.p.a. Art.7 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art.77 K.p.a. obliguje organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy wydawaniu decyzji w I instancji oraz II instancji nie doszło do naruszenia prawa. A. W postępowaniu administracyjnym, kontrolowanym w tym miejscu przez sąd administracyjny, ustalony został stan faktyczny, którego skarżący nie kwestionuje. Organy administracyjne stwierdziły mianowicie, że skarżący nie wykonał ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] o skierowaniu Z. T. na badania lekarskie, mające ustalić czy nie ma przeciwwskazań zdrowotnych dla prowadzenia przez stronę pojazdów silnikowych w ruchu drogowym. Decyzją tą Kolegium utrzymało w II instancji decyzję Starosty z dnia [...], nr [...] o tej samej treści. Braku poddania się owym badaniom lekarskim skarżący absolutnie nie przeczy; wręcz przeciwnie, wszystkie swe wywody w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a następnie – postępowania sądowego koncentruje na wskazaniu powodów, dla których tym badaniom się nie poddał. B. Prawidłowo organy obu instancji dokonały subsumcji tych faktów do hipotezy normy zapisanej w art.140 ust.1 pkt. 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W tym przypadku prawo nie wymaga dokonywania innych ustaleń faktycznych, ani nie zezwala, aby na wynik postępowania rzutowały inne okoliczności faktyczne, w szczególności — wskazywana przez skarżącego historia korzystania przez niego z prawa jazdy czy – potrzeby życiowe, jakie zaspokaja korzystając z owego uprawnienia. C. Prawidłowy był następny krok organów, tj. ustalenie, że spełnienie się przesłanek faktycznych opisanych ogólnie w hipotezie normy prawnej, bezwzględnie zobowiązuje organy do zastosowania dyspozycji tejże normy poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Skoro przepis mówi o tym, że w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym — to znaczy, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było pozostawione swobodnemu uznaniu starosty (w I instancji) i Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w II instancji). Prawo przedmiotowe nie różnicuje skutków niewykonania nakazu poddania się badaniom lekarskim nakazanym z powodu uzasadnionego przypuszczenia, że stan zdrowia kierowcy stanowi przeciwwskazanie kierowania przezeń pojazdami w ruch drogowym. Ratio legis tak jednoznacznego, niedoznającego wyjątków, rozwiązania ustawowego uregulowania jest łatwo dostrzegalne i trudne do zakwestionowania: nadrzędną wartością prawną jest w tym zakresie bezpieczeństwo kierowcy oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego. Jest to dyrektywa nadrzędna w zestawieniu z indywidualnymi potrzebami zaspakajanymi ewentualnie przez stronę przy pomocy samochodu. D. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu są decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (art.140 ust. 1 pkt 4 lit.b Prawa o ruchu drogowym). W tym postępowaniu Sąd nie dokonuje ponownej oceny postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art.122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania Z. T. na badania lekarskie. Z tego też powodu nie mogły wpłynąć na ocenę zgodności z prawem decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania sądowego zarzuty i argumenty należące do wspomnianego, ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, w tym także — tryb sfinansowania wspomnianych badań lekarskich. Z prawnego punktu widzenia (rozstrzygającego dla wyniku postępowania sądowoadministracyjnego) oznacza to, że zarzuty te mogły być rozpatrywane w toku postępowania poprzedzającego wydania przez Starostę decyzji z dnia [...], nr [...] oraz przez Kolegium decyzji z dnia [...], nr [...]. Natomiast w administracyjnym postępowania wyjaśniającym, objętym obecnie kontrolą Sądu rozpatrującego skargę Z. T., prawidłowe było ograniczenie się do stwierdzenia, że (1) decyzja o skierowaniu na badania była ostateczna i (2) Z. T. tym badaniom nie poddał się, a w konkluzji (3) należy cofnąć stronie prawo do kierowania pojazdami silnikowymi w ruchu drogowym. Punktem wyjścia dla postępowania poprzedzającego cofnięcie uprawnienia w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.b Prawa o ruchu drogowym było ustalenie faktyczne, że strona nie poddała się badaniom lekarskim, na które została skierowana decyzją ostateczną i niewycofaną z obrotu prawnego. Ten fakt jest konieczną, ale zarazem - wystarczającą przesłanką cofnięcia uprawnienia (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.b Prawa o ruchu drogowym), które jest przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowym. Strona nie zakwestionowała powyższego ustalenia faktycznego (nie poddania się badaniom lekarskim); przeciwnie wyraźnie i wielokrotnie potwierdzała ten fakt, a jedynie usprawiedliwiała to brakiem niezbędnych środków finansowych. Prawo przedmiotowe nie różnicuje jednak skutków niewykonania nakazu poddania się badaniom nakazanym z powodu uzasadnionego przypuszczenia, że stan zdrowia kierowcy stanowi kategoryczne przeciwwskazanie kierowania przezeń pojazdami w ruch drogowym. Skoro ustawodawca dokonał rozdzielenia powyższych dwóch postępowań (skierowanie na badania oraz cofnięcie uprawnienia), to ani organy administracyjne, ani Sąd nie jest uprawniony do uchylenia tego rozgraniczenia. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz.1590 oraz 2007, nr 120, poz.818 oraz 2007, nr 121, poz.831).