III SA/Kr 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak- Molczyk WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] Burmistrz uznał A. K. - dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta została wydana z uwagi na to, że pomimo upływu wyznaczonego terminu dłużnik nie stawił się na wywiad alimentacyjny oraz, że w okresie ostatnich sześciu miesięcy nie wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja stała się ostateczna w dniu 17 lipca 2014 r. W dniu 30 lipca 2014 r. A. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na to, że opisaną wyżej decyzję odebrała matka i przekazała ją stronie postępowania w późniejszym terminie, ponieważ wcześniej A. K. przebywał w szpitalu oraz na zwolnieniu chorobowym. Do wniosku załączył: kopie ZUS ZLA, kopię wniosku w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, kopie zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia; kopię skierowania do poradni specjalistycznej; karty informacyjne z leczenia szpitalnego. Dokumenty te wskazywały, że A. K. przebywał w szpitalu: w dniu 11 czerwca 2014 r.; od 9 do 11 lipca 2014 r., od 11 do 18 lipca 2014 r. oraz w dniu 26 lipca 2014 r. Jednocześnie A. K. złożył oświadczenie majątkowe oraz przeprowadzono z nim wywiad alimentacyjny. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją ostateczną z dnia [...] 2014 r. Ponadto na zapytanie organu orzekającego KRUS potwierdził okres orzeczonej niezdolności do pracy w dniach 1 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r. oraz od 10 czerwca 2014r. do 17 sierpnia 2014 r. oraz okres pobierania zasiłku chorobowego w dniach od 1 stycznia 2014 r. do 22 kwietnia 2014r. Następnie Burmistrz decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 kpa oraz art. 25, art. 5 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza z dnia [...] 2014 r. znak [...]. Burmistrz stwierdził, że okoliczność, iż A. K. w terminie otwartym do odwołania nie mógł zapoznać się z treścią decyzji organu I instancji oraz, że przeprowadzono z nim wywiad alimentacyjny, nie spełnia żadnej z przesłanek wznowienia postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja w sprawie uznania A. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna, ponieważ strona nie obaliła domniemania jej doręczenia. Burmistrz wskazał, że decyzja została odebrana w dniu 3 lipca 2014 r., a w okresie od 3 do 8 lipca 2014 r. A. K. nie wykazał żadnej przeszkody w zapoznaniu się z treścią decyzji. Dopiero bowiem w okresie od 9 do 18 lipca 2014 r przebywał w szpitalu, co mogło opóźnić bądź utrudnić zapoznanie się z decyzją. Burmistrz zaznaczył też, że wraz ze złożonym wnioskiem o wznowienie postępowania A. K. nie złożył prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Od powyższej decyzji A. K. odwołał się, podnosząc, że jest ona dla niego krzywdząca. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej i podał, iż przebywa na zwolnieniu lekarskim, na dowód czego przedłożył kserokopie zaświadczeń lekarskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 października 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 kpa i art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że w sprawie podstawą żądania wznowienia postępowania był przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś organ l instancji trafnie uznał, że strona zachowała miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a następnie, uznając, iż przesłanki formalne zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego, Burmistrz wznowił postępowanie. Kolegium zauważyło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie można wnioskować, iż A. K. już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego zbagatelizował wezwanie Dyrektora GOPS i pomimo osobistego odebrania pisma, nie zgłosił się w wyznaczonym terminie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, wiedząc jednocześnie z treści pisma o konsekwencjach takiego zachowania. W wyniku powyższego organ l instancji wszczął postępowanie, które zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] 2014 r. uznającej A. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W ocenie Kolegium nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty podnoszone przez A. K., iż pisma, które odbierała jego matka, nie trafiały do niego na czas. Kolegium wskazało, że zarówno postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również decyzja uznająca A. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych zostały prawidłowo doręczone. Ponadto, zdaniem Kolegium, po stronie A. K. nie została również spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie "brak winy strony". Z ustaleń poczynionych przez organ l instancji wynikało bowiem, że A. K. przebywał na zwolnieniu lekarskim od 10 czerwca 2014 r. do 18 lipca 2014 r., przy czym w okresie od 9 lipca 2014 r. do 18 sierpnia 2014 r. przebywał w szpitalu. A zatem organ I instancji słusznie zauważył, że w okresie od 3 do 8 lipca 2014 r., tj. od dnia doręczenia decyzji do dnia rozpoczęcia pobytu w szpitalu, nie istniały żadne nadzwyczajne przeszkody opóźniające, bądź utrudniające zapoznanie się z decyzją z dnia [...] 2014 r. i ewentualnie wniesienie odwołania. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do uznania, iż A. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o uznanie go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium podkreśliło, że organ l instancji zbadał i ustalił, że w sprawie nie zaistniały również inne podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa. Skargę na decyzję SKO wniósł A. K., który opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną i podkreślił, że od wielu miesięcy zmaga się z bardzo poważna chorobą trzustki, o której dowiedział się na początku maja 2014 r. Skarżący podkreślił, że właśnie ta okoliczność sprawiła, iż nie był w stanie dochować terminów do dokonania czynności urzędowych. Dlatego też skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja SKO jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę – art. 151 p.p.s.a. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną, bowiem zaskrzona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik. Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obok postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Jest ono instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Wady uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną wskazane są wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz 9. Wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, kom. do art. 145 ustawy). Przedmiotem każdego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość zastosowania trybu wznowienia postępowania, tj. ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną od wystąpienia dwóch przesłanek pozytywnych, oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Do pozytywnych przesłanek należą pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, oraz wystąpienie którejkolwiek z wyliczonych w art. 145 § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia. Do przesłanek negatywnych zalicza się przesłanki wymienione w art. 146 § 1 i § 2 kpa - upływ terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, oraz możliwość zapadnięcia w sprawie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przepis art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 151 kpa, natomiast organ pierwszej instancji jako tę podstawę powołał art. 151 § 1 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie był przepis art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem SKO sytuacja i okoliczności, w jakich pozostawał skarżący w toku postępowania zakończonego decyzją o uznaniu skarżącego za dłużnika uchylającego się od alimentów, uzasadniały przyjęcie istnienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Ocenę tę należy uznać za błędną. Przystępując do rozpoznania sprawy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji winien dokonać weryfikacji prawidłowości postanowienia o wznowieniu postępowania. Akt ten jest co prawda tylko aktem procesowym, otwierającym drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jednakże podkreślić należy, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania bez istnienia ku temu podstaw, prowadzi do nieuzasadnionego prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym i niebezpieczeństwa wzruszenia legalnej decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym. Jednolite jest stanowisko doktryny i orzecznictwa polegające na przyjęciu, iż w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie wznowieniowe przy braku ku temu podstaw, tj. na podstawie nieprawidłowo wydanego postanowienia o wznowieniu postępowania, to postępowanie takie podlegać powinno umorzeniu. Weryfikacja prawidłowości postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 kpa winna nastąpić nie tylko przez rozważenie, czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminu, ale także, czy wskazuje na przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania. Organ winien zbadać, czy pismo strony inicjujące czynności organu zmierzające do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi rzeczywiście podanie o wznowienie, czy też z jego treści wynika, że intencja strony jest odmienna. Na organie administracji ciąży bowiem obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma przez nią wniesionego może budzić wątpliwości. Przepisy art. 8 i 9 kpa nakładają na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa, oraz obowiązek organów do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z treści znajdującego się w aktach oświadczenia skarżącego z dnia 30 lipca 2014r. wynika, że skarżący wskazał wyraźnie, iż pisma, które odbierała jego matka trafiały do skarżącego z opóźnieniem. Oświadczenie to najprawdopodobniej zostało złożone w obecności pracownika organu, bowiem oprócz podpisu skarżącego widnieje na nim (nieczytelny) podpis, bez podania stanowiska. Już z powyższego, oraz z okoliczności związanych z pobytami skarżącego w leczeniu szpitalnym z powodu poważnej choroby wynika, że skarżącego należało pouczyć o możliwości i warunkach wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014r., tj. o treści art. 58 kpa i warunkach skutecznego wniesienia takiej prośby, tj. konieczności wniesienia jej wraz z odwołaniem. Pouczenie to, wraz z informacją, o której mowa w art. 9 kpa skarżący powinien był uzyskać w dniu złożenia "oświadczenia", którego treść i rzeczywistą wolę skarżącego należało wyjaśnić w taki sposób, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Niewątpliwie intencją skarżącego było, aby organy ponownie "zajęły się" jego sprawą i powtórnie ja rozpatrzyły. Jednak w nie budzących wątpliwości okolicznościach – tj. w sytuacji, kiedy skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, miał możliwość uczestniczenia w nim, otrzymał decyzję organu pierwszej instancji, zaś w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania terminu przebywał w szpitalu z powodu poważnego schorzenia, to oczywistym jest, że oświadczenie skarżącego z dnia 30 lipca 2014r. należało potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014r., której skuteczne doręczenie skarżącemu nastąpiło w dniu 3 lipca 2014 r. Zdaniem Sądu, nie zachodziła żadna z przesłanek do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa i wydania decyzji na podstawie art. 151 kpa. Organ powinien był umorzyć postępowanie wznowieniowe wobec niezasadnie wydanego postanowienia o wznowieniu postępowania. Wskazać nadto należy, że postanowienie to wskazuje jako podstawę wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, który nie odnosi się zupełnie do stanu sprawy. Zwrócić należy też uwagę na błędną argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Dla oceny, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy skarżący wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zamieszczenie tej argumentacji dowodzi jednak, że organ pierwszej instancji był świadomy sytuacji procesowej skarżącego, skoro wskazywał na niezłożenie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i wręcz na potrzebę wniesienia takiej prośby. W istocie więc w uzasadnieniu niekorzystnej dla skarżącego decyzji zawarł organ pouczenie, które powinien był skierować do skarżącego w dniu 30 lipca 2014r. Takie stanowisko organu było niewątpliwie wynikiem naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania - braku analizy rzeczywistej treści "oświadczenia" z dnia 30 lipca 2014r. i nieustaleniem rzeczywistej woli skarżącego, kwestionującego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę rzeczywistą intencję skarżącego i wskazaną wyżej ocenę pisma – "oświadczenia" z dnia 30 lipca 2014r. , jako prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pouczyć skarżącego o treści art. 58 kpa i mieć na uwadze, że skarżący przebywał w szpitalu także w dniu 26 lipca 2014r. w związku z poważnym schorzeniem. Organ powinien dokonać oceny, czy zaistniały podstawy do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2014r. [...] na podstawie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, ewentualnie w razie potrzeby materiał ten uzupełnić. Wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 8, 9, art. 58 , art. 151 kpa należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) orzec jak w sentencji.