III SA/Kr 1911/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na czynność Starosty Nowosądeckiego z dnia 10 września 2024 r., nr DPR.645.87.2024.MS w przedmiocie bonu na zasiedlenie stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. We wniosku z dnia 4 września 2024 r. M. M. (dalej określona jako skarżąca) zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy dla Powiatu Nowosądeckiego o przyznanie bonu na zasiedlenie dla bezrobotnego do 30 roku życia w wysokości 8.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zamieszkania (w związku z podjęciem pracy poza miejscem dotychczasowego zamieszkania), na podstawie art. 66n ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2023 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "u.p.z."). W treści wniosku skarżąca oświadczyła m.in., że po podjęciu zatrudniania planuje zamieszkać w K., a odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której zamieszka wynosi w przybliżeniu 100 km lub czas dojazdu do tej miejscowości lub powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania przekracza łącznie 3 godz. dziennie oraz że planuje podjęcie zatrudnienia w K. w zawodzie lekarz weterynarii. Pismem z dnia 10 września 2024 r., znak: [...], organ administracyjny poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie. Organ administracyjny wskazał, że stosownie do art. 66n ust. 1 u.p.z. – bon na zasiedlenie może być przyznany na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia, po spełnieniu określonych tam warunków, w tym mówiącego o tym, że odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie. Zdaniem organu, okoliczności tej sprawy przeczą, że dotychczasowym miejscem zamieszkania skarżącej jest miejscowość B. Uznano, że stosownie do art. 25 k.c., ostatnim miejscem zamieszkania skarżącej był K., w którym koncentrowały się interesy życiowe oraz osobiste skarżącej z uwagi na fakt, że w tym mieście skarżąca realizowała kilkumiesięczny staż, poprzedzający złożenie przedmiotowego wniosku. Nadto w ocenie organu przyznanie skarżącej bonu na zasiedlenie w Krakowie, w sytuacji gdy do zatrudnienia zobowiązał się organizator stażu jeszcze przed jego rozpoczęciem, stanowi naruszenie zasad dbałości o racjonalne, celowe i efektywne wykorzystanie środków finansowych przez organ, który jest zobowiązany do optymalnego doboru metod i środków służących podniesieniu skuteczności i efektywności realizowanych działań. Skarżąca w skardze do Sądu zaskarżyła ww. czynność organu z 10 września 2024 r. polegającą na negatywnym rozpatrzeniu wniosku o bon na zasiedlenie, zarzucając obrazę: - przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9, 7, 77, 78 par. 1 i 2, 84, 80 par. 1 oraz 107 par. 3 kpa wskazując m.in., że doszło do poczynienia dowolnych, niepełnych ustaleń, a zaistniałe wątpliwości zinterpretowano na niekorzyść strony, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej uniemożliwił właściwe zapoznanie się z motywami działania organu administracyjnego; - przepisów prawa materialnego, a to art. 66n ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie że: - miejscowość B. nie jest dotychczasowym miejscem zamieszkania skarżącej - bon nie przysługuje bezrobotnemu, który podjął zatrudnienie u tego samego przedsiębiorcy u którego odbywał staż zawodowy - błędną wykładnię art. 25 par. 2 ustawy o ewidencji ludności i ustalenie, że domniemany pobyt czasowy w innym mieście jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie bonu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej bonu. Zdaniem skarżącej organ poczynił dywagacje (a nie ustalenia) wskazując, że podczas odbywania stażu to Kraków, a nie B. stanowił centrum życiowe skarżącej. Powyższe, w ocenie skarżącej stanowi o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że w tym czasie dojeżdżała często do Krakowa z miejscowości B., która to miejscowość była jej miejscem zamieszkania. Ponadto fakt podjęcia pracy u przedsiębiorcy, u którego odbywała staż, nie stanowi przesłanki negatywnej dla przyznania bonu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w okresie ostatnich miesięcy, aż do złożenia wniosku o bon, skarżąca przebywała w Krakowie z zamiarem stałego pobytu. Nadto, przyznanie skarżącej bonu na zasiedlenie w Krakowie, w przypadku w którym do zatrudnienia skarżącej zobowiązał się organizator stażu jeszcze przed jego rozpoczęciem, w ocenie organu stanowi naruszanie zasad dbałości o racjonalne, celowe i efektywne wykorzystanie środków publicznych przez organ, który jest zobowiązany do optymalnego doboru metod i środków służących podniesieniu skuteczności i efektywności realizowanych działań. W odpowiedzi na powyższą odpowiedź, skarżąca w piśmie procesowym z 2 stycznia 2025 r. wyjaśniła, że tymczasowy pobyt w innej miejscowości w związku ze stażem nie oznacza automatycznie zmiany miejsca zamieszkania, jeżeli nie towarzyszył mu zamiar stałego pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Przedmiotem skargi uczyniono czynność z 10 września 2024 r., którą organ administracyjny odmówił skarżącej przyznania bonu na zasiedlenie. Zgodnie z art. 66n ust. 1 u.p.z. na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia, starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Tytułem wstępu wskazać należy, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują załatwiania spraw związanych z przyznaniem bądź odmową przyznania bonu na zasiedlenie w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że odmowa przyznania tego świadczenia (co miało miejsce w badanej sprawie) stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 9/23, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 155/18). Wyjaśnić też należy, że zaskarżony akt został wydania w drodze tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 66n ust. 1 u.p.z. sformułowanie "może przyznać", co również determinuje kierunek kontroli sądowej. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zaakcentowania wymaga, że działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej bonu na zasiedlenie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega więc, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6549/21, LEX nr 3513649). W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to – będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę – nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania (vide: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2024). Jakkolwiek wyrażone w ww. orzeczeniach stanowisko odnosi się do spraw kończących się wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak zdaniem Sądu, znajduje ono również zastosowanie w przypadku, gdy indywidualne żądanie obywatela jest załatwiane czynnością organu administracji publicznej. W ocenie Sądu, nie wszystkie fakty i okoliczności mające istotne z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia zostały w tej sprawie należycie wyjaśnione i uzasadnione. Należy się zgodzić w zawartą w skardze argumentacją, że odbywanie przez skarżącą stażu pracowniczego w K. (w okresie poprzedzającym złożenie przedmiotowego wniosku) nie stanowi o tym, że miejscowość ta stała się centrum życiowej aktywności skarżącej, w którym koncentrowały się interesy osobiste i zawodowe. Nieuprawniony w realiach tej sprawy jest wniosek organu, że "miejscowość tę należy zatem uznać jako ostatnie miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego". W ocenie Sądu, arbitralne ustalenie przez organ, że miejscem dotychczasowego zamieszkania skarżącej był K., a nie B., dokonane zostało z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 66n ust. 1 u.p.z. wynika, że bon na zasiedlenie może zostać przyznany na wniosek bezrobotnego, który zamierza podjąć zatrudnienie, inną pracę zarobkową lub działalność gospodarczą poza miejscem dotychczasowego zamieszkania. Krąg osób bezrobotnych uprawnionych do skorzystania z tego instrumentu został zawężony wyłącznie do osób bezrobotnych, które nie ukończyły 30 roku życia. Ponadto co istotne, młody bezrobotny, który chce otrzymać bon na zasiedlenie, musi spełnić łącznie trzy warunki, o których mowa wyżej. Dopiero pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy między młodym bezrobotnym a organem. Przy czym w tej sprawie organ nie ustalił (nie wynika to też z akt sprawy) czy w dniu złożenia wniosku, tj. 4 września 2024 r. skarżąca spełniała pozostałe, podstawowe warunki do otrzymania bonu, tj. np. posiadała status osoby bezrobotnej, czy z tytułu wykonywania pracy będzie osiągała wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegała ubezpieczeniom społecznym. W przepisie art. 66n ust. 3 pkt 1 u.p.z wskazano, że bezrobotny, który otrzymał bon na zasiedlenie, jest obowiązany w terminie do 30 dni od dnia otrzymania bonu na zasiedlenie dostarczyć do powiatowego urzędu pracy dokument potwierdzający podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej i oświadczenie o spełnieniu warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Treść powyższego przepisu, wprost stanowi, że bezrobotny może podjąć zatrudnienie (lub otworzyć firmę) najwcześniej w dniu otrzymania bonu, a po złożeniu wniosku a przed jego rozpatrzeniem. Jak już to wyżej wskazano, bon na zasiedlenie może bowiem być przyznany wyłącznie osobie, która zamierza (planuje) podjąć zatrudnienie. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że do wniosku o przyznanie omawianego bonu należy załączyć oświadczenie pracodawcy o zamiarze zatrudnienia (brak w aktach sprawy), ewentualnie oświadczenie o tym, że wnioskodawca zamierza rozpocząć działalność gospodarczą. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej przed przyznaniem bonu na zasiedlenie (zawarciem umowy), powoduje, że osoba, która ubiega się o to wsparcie nie może go otrzymać. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 118/17, w którym podkreślono, że podstawą otrzymania bonu jest umowa, w której określone zostaną warunki przyznania bonu - między innymi termin otrzymania bonu, który wyznacza rozpoczęcie okresu, w którym bezrobotny jest zobowiązany do podjęcia wynikających z przepisów czynności takich jak, np. podjęcie pracy i dostarczenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie. Stąd podjęcie pracy przed zawarciem umowy, czy też innej pracy zarobkowej powoduje w tym zakresie brak możliwości zawarcia umowy i tym samym przyznania bonu na zasiedlenie. Należy też zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 marca 2024 r., sygn. II SA/Bk 52/24, w którym zwrócono uwagę na cel przyznania bonu na zasiedlenie, "który stanowi formę wsparcie młodych bezrobotnych, zamierzających podjąć prace poza dotychczasowym miejscem zamieszkania. Oferta urzędu pracy skierowana jest do określonej grupy bezrobotnych i polega na przyznaniu im określonej kwoty pieniężnej na pokrycie kosztów związanych z podjęciem pracy poza miejscem zamieszkania. Przyznanie bonu na zasiedlenie ma zatem na celu aktywizację osoby bezrobotnej, która na rynku lokalnym nie jest w stanie znaleźć zatrudnienia. Stąd niecelowym jest przyznawanie środków w ramach bonu na zasiedlenie w sytuacji, gdy skarżący podjął już zatrudnienie nie czekając na rozpatrzenie wniosku". Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej czynności z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto jak już wyżej zostało zasygnalizowane - podejmowanie rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (zawartych w pkt II ppkt 1 i 2 skargi), uznając, że byłoby to przedwczesne z uwagi na to, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.