III SA/Kr 192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. I. na czynność Prezydenta Miasta – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia i przyznania wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu stwierdza bezskuteczność czynności. Zaskarżonym przez W. I. (dalej skarżący) pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., znak: [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta ustalił i przyznał skarżącemu wynagrodzenie za sprawowanie kurateli w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...], w kwocie 240,00 zł brutto, z uwzględnieniem kwoty podatku od towarów i usług. Powyższe pismo zostało wydane w następujących okolicznością stanu faktycznego i prawnego: Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich ustanowił skarżącego kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu M. R. celem reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Decyzją z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, jako ustanowionego kuratora, odstąpił od ustalenia dla nieznanej z miejsca pobytu M. R. odpłatności z pobyt jej córki w pieczy zastępczej, nie dłużej jednak niż do uzyskania przez nią pełnoletności. Pismem z dnia 6 września 2017 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za czynności zdziałane przez niego jako kuratora. Podniósł, że w orzecznictwie sądowo – administracyjnym dominująca jest interpretacja, iż zasady wynagrodzenia kuratora w sprawach administracyjnych de facto są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476). Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek taki wypływa też, zdaniem skarżącego, z przepisu art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz nakazu wykładni systemowej przepisów. W konsekwencji uważa więc, że jego wynagrodzenie powinno być ustalane i wypłacone na podstawie ww. rozporządzenia, które z kolei odsyła do rozporządzenia o wynagradzaniu adwokatów. To ostatnie w sprawach o wartości przedmiotu sporu mieszczącej się w przedziale od 5 do 10 000 zł ustala wynagrodzenie minimalne w kwocie netto 1200 zł, zaś w przedziale od 1500 do 5 000 – 600 zł. netto. Twierdzi, że organ powinien więc mu wypłacić wynagrodzenie według stawek minimalnych plus podatek VAT, tj. w łącznej sumie 5 166 zł. Organ opisanym na wstępie pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., znak: [...], ustalił natomiast skarżącemu wynagrodzenie w wysokości 240,00 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZ 117/88, wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracji, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.)należy do kosztów postępowania administracyjnego. W związku z tym, że ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Należało więc poszukać takich unormowań w systemie prawnym. W związku z brakiem unormowania w zakresie wskazanym wyżej, organ posiłkował się § 1 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476), z którego wynika, że wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego w sprawie cywilnej nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych., które to przepisy odsyłały z kolei do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zdaniem organu skarżącemu należy się wynagrodzenie jako kuratorowi, ale nie we wnioskowanej wysokości. Wynagrodzenie to wynosi bowiem 240,00 zł, gdyż tyle wynosi stawka minimalna w sprawach przed sądami administracyjnymi, a przedmiotem postępowania była kwestia istnienia bądź nie istnienia obowiązku poniesienia przez nieznaną z miejsca pobytu odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wnioskodawca nie przedłożył też informacji o poniesionych kosztach, a w aktach zalegają trzy pisma sporządzone i wniesione przez wnioskodawcę. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo z dnia 7 grudnia 2017 r., znak: [...]. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów i norm prawa administracyjnego: braku wskazania rozporządzenia, na podstawie którego ustalono opłatę, przyjęcie, że ustalenie wynagrodzenia kuratora ma charakter uznaniowy, błędne przyjęcie, że sprawa administracyjna dotyczy istnienia bądź nie istnienia obowiązku poniesienia opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, brak podania przez organ, który ma w tym zakresie obowiązek, sprawy jak najbardziej zbliżonej w ustawie do tej prowadzonej przez niego dla ustalenia wynagrodzenia, naruszenie art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko, że w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), nie wydaje się ani decyzji ani postanowienia, lecz akt lub z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, wskazał, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określania wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy do określenia wynagrodzenia kuratorowi. Nadto, relacja między organem a kuratorem nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona charakter uboczny. Sprawa wynagrodzenia kuratora uwidacznia się bowiem po jego zakończeniu, w którym kurator został ustanowiony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. Uznać zatem należy, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Istnieje bowiem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązki, powszechnie obowiązujący, a aktem, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku, nie wymagającego konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia oraz jest on skierowany do konkretnego, indywidualnego podmiotu, którego akt ten dotyczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16). Stąd też działanie organu w tej sprawie – wydanie aktu ustalającego wynagrodzenie dla kuratora – należało ocenić jako prawidłowe. W konsekwencji kurator, którego akt ten dotyczy ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej i może go zaskarżyć do sądu administracyjnego, a także ewentualną bezczynność w tym zakresie. Kurator mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, a jego uprawnienie do wykonywania nierozerwalnie jest związane z wykorzystaniem powierzonych mu czynności. Skarga była dopuszczalna. Skarżący nie miał obowiązku, w celu skutecznego jej wniesienia, wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia. Ustawą z dnia z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) wprowadzono podział w ramach aktów i czynności organów administracji publicznej oraz bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) zaskarżalnych do sądu administracyjnego na takie, których dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia oraz takie, których powyższy wymóg nie dotyczy. Nowelizacja wykluczyła natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego lub uprawnienia), które do 31 maja 2017 r. stanowiło wymóg skutecznego wniesienia skargi zgodnie z art. 52 i 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm.) i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm.). W obecnym więc stanie prawnym do aktów i czynności, których dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., należy zaliczyć te przedmioty skarg, które mają swe źródło (są wydawane lub powstają) w postępowaniach, w których zostały przewidziane środki zaskarżenia. Chodzi zatem o postępowania administracyjne jurysdykcyjne, egzekucyjne i zabezpieczające. Skoro kwestia wynagrodzenia kuratora jest kwestią kosztów postępowania administracyjnego, to na taki akt, o którym mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ustawa, na podstawie której został podjęty akt, nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Wobec powyższego przedmiotowy akt podlegał ocenie co do zgodności z prawem. Zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia przez Sąd w tym względzie była kwestia, czy organ załatwiając wniosek kuratora o przyznanie mu wynagrodzenia, powinien wydając akt z zakresu administracji publicznej stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476), który odsyła do postanowień rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461), czy też rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), które to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. i zastąpiło rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461). W tej kwestii podzielić należy pogląd, że ani wysokość wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak twierdzenie przeciwne nie dałoby się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami – w tym z art. 2 Konstytucji RP. Rola przedstawiciela wyznaczonego przez sąd nie jest rolą dobrowolną, bezinteresowną działalnością społeczną. Kurator ma obowiązek wykonania niezbędnych czynności o charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej z czym wiąże się prawo do wynagrodzenia. W tym zakresie istnieje luka prawna, która powinna być uzupełniona. NSA w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, wskazał, że w demokratycznym państwie prawa, jednostka nie może ponosić konsekwencji błędów i zaniedbań prawodawcy. Luke tę w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Zdaniem Sądu, w drodze analogii Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej powinien zastosować w celu wypełnienia istniejącej luki, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476), które, jak już wskazano odsyła w § 1 ust. 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461). To to rozporządzenie, w ocenie Sądu powinno być aktem prawnym, na podstawie którego organ powinien ustalić, a następnie wypłacić skarżącemu, jako ustanowionemu kuratorowi dla nieznanej z miejsca pobytu, wynagrodzenie. Zgodnie bowiem z treścią § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Zdaniem Sądu linię wyznaczającą granicę czasową między stosowaniem rozporządzenia z 2002 r, a zastosowaniem rozporządzenia z 2015 r., które je zastąpiło, wyznacza moment zakończenia postępowania w instancji, w której się to postępowanie toczyło w dacie wejścia w życie rozporządzenia określającego wysokość opłat za czynności adwokackie. Skoro w niniejszym przypadku postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 18 lutego 2015 r. (w tym wypadku w I instancji), to nie ulega wątpliwości, że toczyło się ono pod rządami rozporządzenia z 2002 r. i to to rozporządzenie winno być podstawą ustalenia wynagrodzenia kuratora. W kontrolowanym jednakże akcie organ odwołuje się, poprzez § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Takie działanie i zastosowanie przepisów jest nieprawidłowe. W sposób błędny zostały odczytane przez organ przepisy przejściowe (§ 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), co skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji błędnym ustaleniem wysokości należnego kuratorowi wynagrodzenia. Sąd, rzecz jasna, nie może tego uczynić za organ, gdyż jego rolą jest kontrola działalności organów administracji publicznej w przestrzeganiu obowiązującego prawa. Zwrócić jednakże należy uwagę, że ustalając wynagrodzenie kuratora, organ powinien wziąć pod uwagę zasady określone w rozdziale 2 i 3. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Poszukiwanie spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju (w rozumieniu § 5 tego rozporządzenia) będzie uzasadnione tylko wówczas, gdyby nie da się ustalić wysokości stawki minimalnej w oparciu o reguły przewidziane w rozdziale 3 ww. rozporządzenia. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należało, że przy wydawaniu kwestionowanego aktu doszło do naruszenia przepisów obowiązującego prawa, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie zwłaszcza że nie tylko, iż niezrozumiałym, ale błędnym, było stosowanie do ustalenia wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie przepisów rozporządzenia wykonawczego, odnoszących się do postępowania sądowoadministracyjnego. To nie są nawet rodzajowo zbliżone postępowania. Zdaniem Sądu działania organu w tym zakresie nie były niczym uzasadnione. Tu chodzi o przypisanie stawki minimalnej w stosunku do przedmiotu postępowania, jakie toczyło się przed organem. To w tym, a nie w sądowym, został ustanowiony kurator. Rozważenia też będzie wymagało, czy odstąpienie od ustalenie opłaty przez organ nie determinuje ustalenia stawki minimalnej, o której mowa w § 6 ww. rozporządzenia, czy też organ, nie mogąc ustalić wysokości stawki minimalnej w oparciu o reguły przewidziane w rozdziale 3 ww. rozporządzenia, stosownie do treści § 5 tego rozporządzenia, powinien przyjąć, że prowadzona przez niego sprawa, jest rodzajowo zbliżona, do wskazanej w § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia. Z pewnością przedmiot prowadzonego przed organem postępowania nie można zakwalifikować jako zbliżonego do spraw z zakresu postepowania nieprocesowego w sprawie niewymienionej odrębnie (§ 11 pkt 3 rozporządzenia). Rodzajami spraw, rozpoznawanych w postępowaniu nieprocesowym w postępowaniu cywilnym są: sprawy z zakresu prawa osobowego (ubezwłasnowolnienie, uznanie za zmarłego i stwierdzenie zgonu); sprawy z zakresu prawa rzeczowego (stwierdzenie zasiedzenia, przepadek rzeczy, zniesienie współwłasności, ustanowienie drogi koniecznej, postępowanie wieczystoksięgowe); sprawy z zakresu prawa spadkowego (zabezpieczenie spadku, spis inwentarza, przyjmowanie świadczeń o przyjęciu i odrzuceniu spadku, ogłoszenie testamentu, stwierdzenie nabycia spadku, dział spadku oraz inne sprawy spadkowe); sprawy z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego (podział majątku wspólnego po ustaniu wspólności majątkowej między małżonkami, separacja na zgodny wniosek i zniesienie separacji, pozbawienie, ograniczenie i przywrócenie władzy rodzicielskiej); sprawy depozytowe; sprawy z zakresu przepisów o przedsiębiorstwach; postępowanie rejestrowe; sprawy przekazane do rozpoznania w trybie nieprocesowym na podstawie przepisów pozakodeksowych. W ponownym rozpoznaniu sprawy wniosku skarżącego o przyznanie kosztów z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu organ zobowiązany będzie wydać zatem akt z uwzględnieniem powyższych wskazań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł w wyroku o stwierdzeniu bezskuteczności czynności ustalenia wynagrodzenia kuratorowi w kontrolowanym akcie.