III SA/Kr 1937/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażaleń skargę oddala. R. K. pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną ugodą. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania z wniosku R. K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że tak sprecyzowany wniosek nie jest właściwy, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe na skutek zawartej ugody przed geodetą zakończone zostało prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 10 listopada 1994 r. Organ podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania nie zawierał powołania jednoznacznych okoliczności na uzasadnienie, że został on złożony w terminie określonym w powołanym przepisie. W związku z powyższym organ pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie w sposób wiarygodny, kiedy konkretnie dowiedziała się o decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Mimo upływu zakreślonego terminu wnioskodawczyni nie złożyła żadnych wyjaśnień w tym przedmiocie. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy od prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego do złożenia wniosku o wznowienie upłynęło już 20 lat, okoliczność ta obliguje organ do ustalenia zachowania terminu ze szczególną starannością. To na stronie żądającej wznowienia ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie organ nie ma możliwości dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych ewentualnie dowodów co do zachowania terminu. Organ z urzędu ustalił, ze postanowienia zawarte w ugodzie poprzedzającej wydanie decyzji o umorzeniu postępowania ujawnione zostało m.in. w księdze wieczystej nr [...] już w 1996 r. Nie sposób zatem przyjąć, że wnioskodawczyni nie była świadoma zaistniałych zmian w trakcie ich dokonywania przynajmniej od przeprowadzenia postępowania spadkowego po ojcu w 1999 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła R. K. oraz powtórnie w imieniu strony zażalenie złożył jej pełnomocnik wnosząc o jego uchylenie. Podniesiono, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. R. K. jako stronie postępowania przysługuje prawo do wznowienia postępowania z uwagi na okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sam fakt nanoszenia zmian w dokumentacji urzędowej nie może świadczyć o tym, że strona konsekwentnie była informowana i pouczona o przysługujących jej uprawnieniach. Wnioskodawczyni o przedmiotowej decyzji dowiedziała się dopiero 31 grudnia 2013 r. w związku z czym niedługo po tej dacie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zachowując termin określony ustawowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażaleń. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Nie budzi zatem wątpliwości, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia stronie. Tym samym wniesienie zażalenia przed tym momentem jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie R. K. ustanowiła pełnomocnika. Stosownie do art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z powyższego przepisu wynika, że termin do wniesienia zażalenia dla strony, która w postępowaniu administracyjnym działała przez pełnomocnika należy liczyć od dnia doręczenia tego postanowienia pełnomocnikowi. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji doręczył zaskarżone postanowienie R. K. i jej pełnomocnikowi. Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. termin do wniesienia załażenia należy liczyć od daty doręczenia postanowienia pełnomocnikowi R. K. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 19 sierpnia 2014 r. Zażalenie R. K. sporządzone osobiście zostało złożone w siedzibie organu I instancji w dniu 13 sierpnia 2014 r., a z kolei zażalenie sporządzone przez pełnomocnika nadane zostało w palcówce pocztowej w dniu 7 sierpnia 2014 r. Bezspornie więc zażalenia zostały wniesione przed doręczeniem postanowienia organu I instancji pełnomocnikowi strony. Nie ma przy tym żadnych podstaw prawnych, aby termin do wniesienia zażalenia był liczony od daty faktycznego dowiedzenia się przez pełnomocnika strony o wydaniu decyzji (postanowienia). W przypadku rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przed datą doręczenia postanowienia albo po upływie terminu do wniesienia takiego środka rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że złożenie zażalenia przez R. K. w dniu 13 sierpnia 2014 r. i przez jej pełnomocnika w dniu 7 sierpnia 2014 r. uznać należy za przedwczesne i w związku z tym złożone z naruszeniem terminu do wniesienia zażalenia. W takiej sytuacji niedopuszczalnym jest dokonywanie przez SKO kontroli instancyjnej prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia, a prawidłowym rozstrzygnięciem staje się wydanie na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Od tego postanowienia R. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1/ art. 7 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną interpretację, a to poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, a także niepodanie przyczyn z powodu, których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności; 2/ art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej; 3/ art. 11 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; 4/ art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, a to poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 5/ niedokładne zbadanie sprawy poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu ustalenia przez SKO, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2014 r. doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej w dniu 19 sierpnia 2014 r.; 6/ art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; 7/ art. 9 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie przez organ zawartej w niniejszym przepisie dyspozycji; 8/ art. 45 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw; 9/ art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędną interpretację, a to poprzez naruszenie zawartej w nim dyspozycji. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 2 sierpnia 2014 r. Skoro postanowienie pełnomocnik otrzymał dnia 2 sierpnia 2014 r., a zażalenie od tego postanowienia zostało nadane na adres SKO dnia 7 sierpnia 2014 r. to dopuszczalny termin na wniesienie odwołania został zachowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2014 r., stwierdzające, na podstawie art. 134 K.p.a., niedopuszczalność zażaleń złożonych przez R. K. i jej pełnomocnika. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten dopuszcza zatem ustanowienie pełnomocnictwa, ograniczając jedynie zakres działania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że R. K. upoważniła radcę prawnego D. D. do reprezentowania jej w działaniu przed organem administracyjnym. Odpis niniejszego pełnomocnictwa znajduje się w aktach administracyjnych. Konsekwencje ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym określa art. 40 § 2 K.p.a. w myśl którego jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z powyższego bezsprzecznie wynika, że w momencie, w którym organ dowiaduje się o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie wszelkich doręczeń pism procesowych dokonuje na jego ręce. Z orzecznictwa sądowoadmninistracyjnego jednoznacznie wynika, że decyzja administracyjna czy jak w niniejszej sprawie postanowienie dopóki nie zostanie zakomunikowane stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie postanowienia w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia zażalenia). Postanowienie rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał. Udzielenie pełnomocnictwa procesowego prowadzi do swoistego wyłączenia strony od udziału w czynnościach postępowania - w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Można nawet przyjąć, iż stosownie do brzmienia art. 40 § 2 K.p.a. strona działająca przez pełnomocnika nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism w związku z czynnościami zmierzającymi do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji postąpił właściwie doręczając odpis postanowienia z dnia 29 lipca 2014 r. pełnomocnikowi R. K. Przyjąć jednocześnie należy, że doręczenie tego postanowienia również do rąk własnych skarżącej ma jedynie ma jedynie charakter informacyjny i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia zażalenia (odwołania) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać czy jednostka w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (por. postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że postanowienie z dnia [...] 2014 r. zostało doręczone r.pr. D. D. w dniu 19 sierpnia 2014 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru s. 55 akt administracyjnych). Zatem od tej daty zaczął biec termin do wniesienia środka zaskarżenia, w tym wypadku zażalenia. W myśl art. 141 § 2 K.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zatem zażalenie może być wniesione w ściśle określonym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia postanowienia lub jego ogłoszenia. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że zażalenie wniesione przez r.pr. D. D. w dniu 18 sierpnia 2014 r. (data stempla pocztowego) zostało złożone przedwcześnie, a tym samym z rażącym naruszeniem art. 141 § 2 K.p.a. Stwierdzić należy, że samo postępowanie zażaleniowe jest bowiem postępowaniem skargowym, co oznacza, iż jest ono inicjowane tylko poprzez wniesienie takiego środka przez uprawnioną stronę. Organ nie może z urzędu wszcząć postępowania zażaleniowego, gdyż jest to niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 5). Aby jednakże skutecznie doszło do wszczęcia postępowania zażaleniowego, strona żaląca się musi wnieść ten środek zaskarżenia w terminie przewidzianym w art. 141 § 2 K.p.a. Poza tym stosownie do art. 110 K.p.a., mającego zastosowanie do postanowień na podstawie art. 144 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji/postanowienia stanowi o ich wprowadzeniu do obrotu prawnego. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy/zażaleniowy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie/postanowienie, na które służy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie/zażalenie przysługują od decyzji/postanowienia, gdy przepis tak stanowi. Odwołanie/zażalenie nie jest zatem dopuszczalne, jeżeli decyzja/ postanowienie nie weszły do obrotu prawnego, a wiec pomimo, że zostały wydane nie zostały stronie doręczone lub ogłoszone. W takiej sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostaje złożony przed wejściem do obrotu prawnego decyzji/ postanowienia, to organ odwoławczy/zażaleniowy winien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania/zażalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1839/07, niepublikowany). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło zgodnie z przepisami prawa wydając zaskarżone postanowienie. Organowi nie można zarzucić w tej sytuacji błędnego bądź tego niedokładnego działania. Argumenty podniesione w skardze są pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, a co więcej nie mają odniesienia do stanu faktycznego badanej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a., wobec niedopatrzenia się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, skargę jako bezzasadną oddalił.