III SA/Kr 1941/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 września 2014r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji Komendant Miejski Policji w T. postanowieniem z dnia [....] 2014 r. znak: [....], wydanym na podstawie art. 219 kpa, odmówił K. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresie od 20 sierpnia 1996 r. do 17 listopada 2012 r. służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, określonych w § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 2 lipca 2014 r. K. K. zwrócił się o wydanie zaświadczenia o okresach służby czynnej w organach Policji, za które nabył prawa do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Rady Ministrów. K. K. zaznaczył w piśmie m.in., że był członkiem Nieetatowej Grupy [....] KMP w T. Komendant Miejski Policji w T. wskazał, że dokonał przeglądu akt osobowych K. K., książki ewidencji Nieetatowej Grupy [.....] w T. (zgłoszeń o podłożeniu materiałów lub urządzeń wybuchowych) oraz rejestru czynności służbowych mających wpływ na prawo do podwyższenia emerytury prowadzony w Komisariacie Policji w T. Na tej podstawie organ ustalił, że K. K. pełnił służbę w Policji od 20 sierpnia 1996 r. do 17 listopada 2012 r., zaś w dniu zwolnienia zajmował stanowisko dzielnicowego [...] Komisariatu Policji w T. Ponadto w okresie służby w latach 1997-2007 wchodził w skład Nieetatowej Grupy [....]. Organ stwierdził, że według zapisów w książce ewidencji K. K. w dniu 7 stycznia 1999 r. oraz w dniu 28 marca 2000 r. wraz z innymi funkcjonariuszami uczestniczył w przeszukiwaniu terenu i budynków w związku z powiadomieniem o podłożeniu materiałów wybuchowych. W obu przypadkach materiałów wybuchowych nie stwierdzono, a powiadomienie okazało się fałszywe, zaś podczas tych czynności nie wystąpiło realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Komendant Miejski Policji w T. powołał się na § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SG, BOR, PSP i SW, który dopuszcza możliwość podwyższenia o 1% podstawy wymiaru emerytury za służbę pełnioną w charakterze sapera ewentualnie minera - pirotechnika lub pirotechnika. W ocenie organu K. K. nie wykonywał nigdy służby w takim charakterze, jego udział w Nieetatowej Grupie [....] ograniczał się do czynności rozpoznawczo – przeszukiwawczych, a czynności te nie mogą być utożsamiane ze służbą w charakterze sapera, minera - pirotechnika lub pirotechnika. Ponadto organ ustalił na podstawie prowadzonych w Komisariacie Policji w T. rejestrów czynności służbowych, że w dniu 1 września 2000 r. o godzinie 12.15 podczas interwencji podejmowanej przez K. K. wobec kobiety, która położyła się pod ciągnikiem i przy próbie jej wydobycia, ugryzła K. K. w lewe przedramię. Postępowanie powypadkowe w tej sprawie potwierdziło, że wypadek nastąpił podczas wykonywania obowiązków służbowych przez poszkodowanego. Wojewódzka Komisja Lekarska nr [....] MSWiA rozpoznała "przebyte stłuczenie z podbiegnięciem krwawym lewego ramienia po ugryzieniu bez następstw". Organ stwierdził, że zdarzenie to nosi cechy zagrożenia zdrowia o jakich mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, jednakże według przytoczonego przepisu dopuszcza się możliwość podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz podczas wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Komendant Miejski Policji w T. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi o "bezpośrednim" zagrożeniu dla życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, lecz stwierdził, że treści tego orzeczenia nie można interpretować w ten sposób, że podczas takich czynności nie musi w ogóle występować zagrożenie dla życia lub zdrowia. Dlatego, w ocenie organu, nie wykazano, aby podczas wykonywania przez K. K. obowiązków służbowych wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia co najmniej sześć razy w ciągu roku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. K., który podniósł, że w sytuacji tzw. fałszywego alarmu, czyli nieodnalezienia materiałów wybuchowych, funkcjonariusz dokonujący rozpoznania minersko - pirotechnicznego działał w silnym stresie i pod presją ogromnej odpowiedzialności i nie mógł pozwolić sobie na najmniejszy błąd, co pozostawiało, według niego, trwały uraz w zdrowiu fizycznym i psychicznym człowieka. K. K. stwierdził, że to na nim, jako na członku Nieetatowej Grupy [....], spoczywała cała odpowiedzialność za przebieg podejmowanych interwencji. Ponadto zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem ustaleń faktycznych, polegającym na braku dogłębnej analizy materiału dowodowego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, tj. np. analizy wszelkich dokumentów znajdujących się w posiadaniu Policji, a istotnie wpływających na ustalenie, czy wystąpiły szczególne warunki podczas pełnionej przez niego służby. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 29 września 2014 r. nr [.....], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w celu ewentualnego potwierdzenia pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza służby w warunkach szczególnych dokonano sprawdzenia dokumentacji znajdującej się w tej jednostce Policji, tj. akt osobowych, rejestrów, itp. i w rezultacie nie znaleziono dokumentów, które potwierdziłyby ten fakt. Organ odwoławczy podkreślił, że czynności zakwalifikowane jako uprawnione do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury winny być odpowiednio dokumentowane przez cały czas pełnienia służby przez policjantów, a szczegółową regulacje w tej sprawie zawiera decyzja nr [.....] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia rejestrów czynności służbowych, mających wpływ na prawo do podwyższenia emerytury funkcjonariuszy jednostek Policji województwa [.....], gdzie określono sposób i warunki dokumentowania takich czynności. Również poprzednie akty administracyjne, to jest decyzja nr [.....] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 19 października 2000 r. oraz decyzja nr [....] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 grudnia 1999 r., zawierały szczegółowe wytyczne dotyczące zabezpieczenia bieżącego rejestrowania wykonywanych przez funkcjonariuszy czynności mających wpływ na prawo do podwyższenia emerytury. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonane w sprawie ustalenia nie pozwalały na wydanie żądanego przez K. K. zaświadczenia, ponieważ wykonywane przez byłego funkcjonariusza czynności służbowe w ramach Nieetatowej Grupy [....] w Komendzie Miejskiej Policji w T. oraz Nieetatowej Grupie [...] w Komendzie Miejskiej Policji w T. nie pozwalały ich zakwalifikować jako pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto także ilość takich zdarzeń podanych przez K. K. i ustalonych w toku postępowania przeprowadzonego w tej sprawie nie daje podstaw do wydania pozytywnego zaświadczenia, ponieważ powołane rozporządzenie wymaga udziału policjanta w czynnościach podejmowanych co najmniej 6 razy w ciągu roku. Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł K. K., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewykorzystanie przy rozpoznawaniu sprawy materiału dowodowego znajdującego się w dyspozycji organu, a pozwalającego ustalić, że skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu; 2) art. 218 kpa poprzez niewykorzystanie przez organ wszystkich danych będących w jego posiadaniu, które są istotne dla wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Zatem w takim postępowaniu nie mają wprost zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że nie można organom Policji zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ale zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 218 kpa poprzez niewykorzystanie przez organ wszystkich danych będących w jego posiadaniu, które są istotne dla wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Treść uzasadnień rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach wskazuje, że organy Policji dokonały jedynie pobieżnej analizy posiadanych dokumentów dotyczących K. K. W toku postępowania ustalono, że skarżący przez dziesięć lat wchodził w skład Nieetatowej Grupy [....] i równocześnie w tak długim okresie przeanalizowano jedynie dwie interwencje z udziałem K. K. (7 stycznia 1999 r. i 28 marca 2000 r.), podczas których nie stwierdzono materiałów wybuchowych. Z uzasadnień rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach nie wynika, czy Nieetatowa Grupa [....] podejmowała inne interwencje i jaki był ich charakter. Jednakże z zarzutów podniesionych w zażaleniu, a także w skardze wynika, że takich interwencji było znacznie więcej. Ponadto z samych zasad doświadczenia życiowego wynika, że bardzo mało prawdopodobnym jest, by Nieetatowa Grupa [....] w okresie dziesięciu lat jedynie dwukrotnie podejmowała interwencje. Jak wskazano wyżej, żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji/. Jednakże nie zwalnia to organów właściwych do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia od starannego zbadania posiadanej dokumentacji. W ocenie Sądu zaś odmowa wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia nie została poprzedzona prawidłową analizą dokumentacji odnoszącej się do przebiegu służby K. K. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy w zasadzie powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, podczas gdy w zażaleniu K. K. wyraźnie wskazywał na to, że uczestniczył w interwencjach, które miały wpływ na podwyższenie przysługującej mu emerytury. Dlatego organ odwoławczy winien był dokonać szczegółowej analizy całości dokumentacji odnoszącej się do przebiegu służby skarżącego i zawrzeć wyniki tej analizy w końcowym rozstrzygnięciu. Zaznaczyć należy, że nie chodzi tu o przepisywanie w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia treści akt osobowych funkcjonariusza, czy też treści ewidencji czynności służbowych, ale dokładne wskazanie, jakie dane zawierają posiadane przez organ ewidencje, rejestry, zbiory dokumentów lub zbiory danych utrwalonych innymi technikami, a następnie wskazanie, czy dane te pozwalają na wydanie żądanego zaświadczenia. Natomiast ogólnikowe wskazanie na przeanalizowane dokumenty i brak odniesienia się do treści zażalenia stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do wskazywanych przez K. K. okoliczności i na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zwrócić też należy uwagę, że z art. 219 kpa wynika, że odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, a nie decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku K. K. organy zobowiązane będą również do uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w którym Trybunał orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem analiza dokumentacji dotyczącej przebiegu służby K. K. powinna być dokonywana w świetle dokonanej przez Trybunał wykładni pojęć warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz pojęcia "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia". Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa.