III SA/Kr 196/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 grudnia 2013r. nr [ ] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem powodzi, huraganu, gradu lub deszczu nawalnego w 2013, dla w/w producenta rolnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dniu 2 października 2013 r. do Biura Powiatowego ARIMR wpłynął nadany w urzędzie pocztowym w dniu 30 września 2013 r. wniosek strony o przyznanie za 2013 r. pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem powodzi, huraganu, gradu Iub deszczu nawalnego. Wniosek określał powierzchnię upraw rolnych i upraw w szkIarniach lub tuneIach foliowych, na której wystąpiły szkody w wysokości kwalifikującej uprawy do Iikwidacji na poziomie odpowiednio 3,50 ha i 0,00 ha. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARIMR nr [...], na mocy której stronie przyznano pomoc w wysokości 175,00 zł brutto. W terminie otwartym do złożenia odwołania od tej decyzji A. P. wystąpił z pismem z dnia 29 listopada 2013 r., w którym podnosił, że decyzja ta jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu szkód powstałych w gospodarstwie strony w związku z nieprecyzyjnym protokołem Komisji z dnia 9 lipca 2013 r. Pismo powyższe organ zakwalifikował jako odwołanie. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były aktualne dla oceny jej okoliczności zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2009 r. Nr 22, poz. 121 z późn. zm.) i przepisy powiązane z w/w aktem prawnym (krajowe i wspólnotowe) oraz regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważono, że strona podniosła w odwołaniu, że w jej ocenie wyliczenia dotyczące konsekwencji szkód zaistniałych w gospodarstwie są nieprawidłowe. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające uchyIenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że ustaIenia dokonane przez organ pierwszej instancji odnośnie do w/w płatności odzwierciedlały wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne tej sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie strona zgłosiła do wypłaty pomocy 3,50 ha powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody w wysokości kwalifikującej uprawę do Iikwidacji i 0,00 ha upraw w szkIarniach lub tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody w wysokości kwalifikującej uprawę do Iikwidacji. Potwierdza to zawartość formularza wniosku dotyczącego tych płatności, a w szczególności jego pole nr 13 i 15. Ponadto w polu nr 16 w/w wniosku strona zaznaczyła, że nie jest ubezpieczona od klęsk mających postać powodzi, huraganu, gradu i deszczu nawalnego. Z uwagi na niewątpliwą w tej mierze zawartość wniosku strony powyższe ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące łącznej powierzchni zadeklarowanej w niniejszej sprawie do płatności zostały uznane za prawidłowe. Organ podał, że zgodnie z § 14 c ust. 4 w/w rozporządzenia w sprawie realizacji niektórych zadań (...) pomoc, o którą wniosła strona "jest przyznawana, w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2013 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na stronach internetowych przez nią administrowanych". Z kolei zgodnie z § 14c ust. 8 w/w rozporządzenia wysokość w/w pomocy ustala sie jako iloczyn deklarowanej przez rolnika we wniosku powierzchni upraw rolnych i upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do Iikwidacji oraz stawek dotyczących w/w rodzajów działalności rolniczej. Powyższe stawki określa § 14c ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wynoszą one: 1) 100 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji; 2) 10 zł na 1 m2 powierzchni upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 w wysokości kwalifikującej uprawę do Iikwidacji. Przepis § 140 ust. 12 w/w rozporządzenia wskazuje, że w/w pomoc pomniejsza sie o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód spowodowanych przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z w/w ryzyk. W decyzji pierwszoinstancyjnej kwotę przyznanej pomocy ustalono na poziomie 175,00 zl brutto. Uwzględniając regulacje dotyczące poziomu tego wsparcia i deklaracje strony takie wyliczenie poziomu wsparcia było w ocenie organu odwoławczego prawidłowe (3,5 ha x 100 zł pomniejszone o 50%). Ze względu na oparcie sie organu pierwszej instancji na wniosku strony w zakresie powierzchni upraw przeznaczonych do Iikwidacji oraz zawartą w tym wniosku informację o braku ubezpieczenia wydano decyzje o przyznaniu pomocy w całości (w pełni uwzględniając żądanie strony z wniosku). W związku z powyższym na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia w/w decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Agencja decydując o w/w płatnościach opiera sie przede wszystkim na informacjach zawartych we wniosku strony i nie może samowolnie przyznawać stronie płatności innych lub do powierzchni większych niż te, które w takim wniosku wskazano. Jest to związane ze ścisłymi kryteriami, jakie trzeba spełnić, aby otrzymać w/w płatności. W związku z tym jest rzeczą oczywistą, że ARiMR nie może ponosić odpowiedzialności np. za brak zgodności między wolą strony, a wypełnionym przez nią formularzem wniosku. Jako związane treścią wniosku organy ARiMR nie mogły w szczególności z urzędu prowadzić postępowania administracyjnego w kierunku uwzględnienia powierzchni, które strona mogła ewentualnie zadeklarować. Z tego tez względu nie zostało do strony wystosowane oparte o art. 50 § 1 k.p.a. wezwanie do złożenia wyjaśnień w tej kwestii. Ponadto sama strona składając wniosek o płatności potwierdza swym podpisem znajomość regulacji z tym związanych. Brak wypełnienia przez stronę wniosku w taki sposób, aby możliwe było przyznanie płatności w żądanej wysokości, nie mógł być również zakwalifikowany jako błąd oczywisty. Wniosek był bowiem wypełniony poprawnie, a jego zawartość nie wskazywała na cokolwiek mającego charakter błędu tego rodzaju. Nie stwierdzono w szczególności takiego błędu, który byłby możliwy do dostrzeżenia juz podczas wstępnej analizy (np. rejestrowania) wniosku strony i który nie pozwalałby w miarę dokładnie ustalić zakresu wsparcia, o jaki strona wnioskowała albo powierzchni zgłoszonej do płatności. Fakt, że strona wypełniła wniosek błędnie merytorycznie (niezgodnie z własnym zamiarem), nie jest tożsamy z faktem, ze był to (powinien być) dla organów ARiMR błąd oczywisty. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie mogło chodzić o oczywiste braki we wniosku, a tylko o jego ewentualnie uzupełnienie, tj. zmianę poprzez zwiększenie powierzchni zadeklarowanej do w/w płatności. Taka zmiana nie została jednak w ogóle zasygnalizowana organom ARIMR przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto brak przepisów jednoznacznie regulujących możliwości złożenia takiej zmiany i jej ewentualne konsekwencje. Podniesiono, że brak wypełnienia przez stronę tych części jej wniosku, które były związane z w/w płatnościami zgodnie z sygnalizowaną w odwołaniu wolą strony, nie mógł być także potraktowany jako brak formalny. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., stwierdzenie braków tego rodzaju nakłada na organ administracyjny obowiązek wezwania wnoszącego wniosek do ich usunięcia. Chodzi tu zatem o takie braki we wniosku strony, które sprawiają, że nie spełnia on wymogów ustalonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wniosek obarczony takimi brakami jest niekompletny, co w przypadku nieuzupełnienia takich braków w terminie wskazanym w w/w przepisie, uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie takiego wniosku. Zgodnie z w/w przepisami, ubieganie sie o konkretne rodzaje płatności do konkretnych powierzchni jest prawem strony zainteresowanej tymi płatnościami, a nie jej obowiązkiem. Tym samym brak wpisania we wniosku większych powierzchni odnośnie w/w płatności, nie naruszał wymogów ustalonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nie czynił także wniosku strony niekompletnym i umożliwiał dalsze prowadzenie związanego z nim postępowania. Konsekwencją tego był brak możliwości wystosowania do strony wezwania do usunięcia braków formalnych, tj. np. zaznaczenia przez nią części wniosku związanych ze wspomnianymi płatnościami. Organ wskazał, że strona podniosła w odwołaniu, że nie powinna ponosić konsekwencji błędnych w jej ocenie zapisów protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w jej gospodarstwie. Powyższy protokół został sporządzony przez komisję powołaną przez Wojewodę m.in. na potrzeby ustalenia wysokości wsparcia istotnego w niniejszej sprawie. Organ rozpatrujący odwołanie wskazał, że w/w protokół został podpisany przez stronę dnia 9 lipca 2013 r. Brak przy tym jakichkolwiek materiałów wskazujących na to, że do momentu wydania zaskarżonej decyzji protokół ten był przez stronę w jakikolwiek sposób kwestionowany wobec w/w wojewody. Żadnych wzmianek o takim stanowisku strony nie zawiera np. wniosek strony o przyznanie wsparcia ani załączniki do tego wniosku (jednym z nich była kopia w/w protokołu). Ponadto zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia dotyczącego płatności istotnych w niniejszej sprawie organy ARiMR nie mają praktycznie żadnych możliwości kwestionowania wspomnianego protokołu. Organ odwoławczy wskazał również, że przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem ARiMR w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce one skorzystać. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie składano wniosek o płatności związane z przede wszystkim z uprawianą powierzchnią, można domniemywać, że składający go producent zna obszar, odnośnie którego występuje o dopłaty. W związku z tym to sam producent powinien postarać się o to, by podać te dane zgodnie ze stanem faktycznym. Nie bez znaczenia jest również fakt, że dokumenty składane w ARiMR przez stronę zostały potwierdzone jej własnoręcznym podpisem. Podpis oznacza tu swego rodzaju poręczenie za znajomość zasad przyznawania płatności, jak i rzetelność deklarowanych we wniosku informacji. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organy art. 7 i art. 8 k.p.a., które polegało na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i nie uwzględnieniu słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Skarżący nie zakwestionował poprawności ustalonego przez organy stanu faktycznego, podniósł jednak niedostrzeżnie przez organy wszystkich okoliczności, jakie wiązały się ze złożeniem przez niego wniosku o płatność. W skardze zakwestionowano poprawność ustaleń przyjętych w protokole Komisji powołanej przez Wojewodę, a sporządzonym w dniu 9 lipca 2013 r. Skarżący wskazuje także, że jego pismo z dnia 29 listopada 2013 r., chociaż zasadnie zostało potraktowane jako odwołanie, było jednak przede wszystkim pismem kwestionującym szacunek dokonany w protokole z dnia 9 lipca 2013 r. i powinno być przez organ pierwszej instancji przekazane wojewodzie, tj. organowi odpowiedzialnemu za sporządzenie wadliwego protokołu, a tego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) oraz art. 14c wydanego na podstawie art. 4 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2009 r. Nr 22, poz. 121 z późn. zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu rozporządzenia, w 2013 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi dla producentów rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem powodzi, huraganu, gradu lub deszczu nawalnego w 2013 r. (ust. 1). Pomoc ta jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1535/2007 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej albo rozporządzenia nr 1857/2006 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (ust. 3). Pomoc powyższa jest przyznawana, w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2013 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na stronach internetowych przez nią administrowanych (ust. 4). Z art. 14c ust. 6 rozporządzenia wynika, że do wniosku dołącza się: a) oświadczenie producenta rolnego o powierzchni upraw rolnych lub upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny; wielkość powierzchni upraw rolnych lub upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych potwierdza komisja, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, albo b) protokół oszacowania szkód, c) oświadczenia i zaświadczenia dotyczące pomocy de minimis oraz informacje niezbędne do udzielenia tej pomocy, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Stawka pomocy – zgodnie z art. 14c ust. 7 rozporządzenia – wynosi: 1) 100 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji; 2) 10 zł na 1 m2 powierzchni upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji. Z kolei wysokość pomocy – zgodnie z art. 14c ust. 8 rozporządzenia - ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika we wniosku powierzchni: 1) upraw rolnych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji, oraz stawki na 1 ha tej powierzchni określonej w ust. 7 pkt 1; 2) upraw w szklarniach lub w tunelach foliowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. w wysokości kwalifikującej uprawę do likwidacji, oraz stawki na 1 m2 tej powierzchni określonej w ust. 7 pkt 2. Przepis art. 14c ust. 12 rozporządzenia stanowi, że pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód spowodowanych przez powódź, huragan, grad lub deszcz nawalny w 2013 r. co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 pkt 2. Skarżący nie kwestionuje prawidłowości sposobu ustalenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wysokości przyznanej mu pomocy finansowej, lecz samą jej wysokość, przy czym w istocie kwestionuje poprawność ustaleń przyjętych w protokole Komisji powołanej przez Wojewodę, a sporządzonym w dniu 9 lipca 2013 r. Wprawdzie argumenty podnoszone w skardze nie podważają skutecznie legalności zaskarżonej decyzji, skoro wydając decyzję organy były związane deklarowaną przez rolnika we wniosku powierzchnią upraw rolnych, na której wystąpiły szkody oraz stawkami pomocy, jednakże Sąd z urzędu stwierdza, że wniosek w punkcie 13 i 15 zawiera skreślenia i poprawki, które nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, jaką w istocie powierzchnię upraw rolnych i upraw w tunelach foliowych skarżący wskazał. Początkowe powierzchnie 5,57 ha i 15000m2 zostały przekreślone i wpisano wartości "3,50" oraz "0"m2. Organy obydwu instancji nie dostrzegły tych okoliczności, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku usunięcia wątpliwości dotyczących treści punktu 13 i 15 wniosku, i nie dały temu wyrazu w motywach decyzji. W ocenie Sądu organy nie dostrzegając powyższych okoliczności i przyjmując, że wniosek był na tyle precyzyjny, że dawał podstawę do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie wskazane wyżej uchybienie dotyczy decyzji organów obydwu instancji i w związku z brakiem uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy ustalą, jaka jest rzeczywista treść wniosku skarżącego i od poczynionych ustaleń uzależnią treść rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadnie pismo skarżącego z dnia 29 listopada 2013 r. zakwalifikowano jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, skoro z pisma tego wynikało niezadowolenie skarżącego z wysokości przyznanej pomocy finansowej w odniesieniu do upraw w szklarniach lub tunelach foliowych. Kwalifikacji tej skarżący nie podważył również w skardze do sądu administracyjnego. Skoro pismo to było adresowane do organu pierwszej instancji (za którego pośrednictwem składa się odwołanie) i zawierało wniosek o wydanie satysfakcjonującej skarżącego decyzji administracyjnej w zakresie przyznania pomocy finansowej w związku ze szkodami spowodowanymi wystąpieniem powodzi, huraganu, gradu lub deszczu nawalnego w 2013 r., to zakwalifikowanie tego pisma jako odwołania mimo podnoszonych w nim również zastrzeżeń do protokołu komisji z dnia 9 lipca 2013 r. – było prawidłowe i stanowiło wyraz poszanowania przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie nie miały w tym stanie rzeczy podstaw do przesyłania tego pisma Wojewodzie, chociaż realizując obowiązki z art. 8 i 9 k.p.a. powinny były poinformować skarżącego o możliwości i potrzebie wystąpienia z zastrzeżeniami do protokołu komisji z dnia 9 lipca 2013 r. bezpośrednio do Wojewody.