III SA/Kr 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 grudnia 2023 r., nr NP.9081.2.56.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym przez [...] Sp. z o.o. w K. (zwaną dalej: skarżącą spółką), postanowieniem z 4 grudnia 2023 r., znak: NP.9081.2.56.2022 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za niedopuszczalne odwołanie skarżącej spółki wniesione od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 7 listopada 2022 r., znak: HP-PG-450-126/19, w przedmiocie choroby zawodowej V. B. (dalej: uczestniczka). Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej miała ustanowionego pełnomocnika (dokument z dnia 13 października 2022 r. w aktach sprawy). Mimo tego decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 7 listopada 2022 r. została 22 listopada 2022 r. dostarczona bezpośrednio do skarżącej spółki. Jak wynika z pieczęci na kopercie (k. 60 akt adm.) 7 grudnia 2022 r. skarżąca spółka działając przez swojego pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja z 7 listopada 2022 r. nie została skutecznie doręczona spółce i nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego. Jednocześnie stwierdzono, że odwołanie od decyzji z 7 listopada 2022 r. zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu licząc od dnia doręczenia decyzji stronie. Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W następstwie powyższego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z 19 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 497/23 uchylono ww. postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 11 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że doręczenie skarżącej spółce decyzji z 7 listopada 2022 r. było nieskuteczne i ani organ, ani strona działająca przez pełnomocnika, nie są w taki sposób doręczoną decyzją związani. Dalej Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro ustalonemu w sprawie pełnomocnikowi nie została doręczona decyzja, to nie rozpoczął się biegu termin do wniesienia środka odwoławczego. Sąd zauważył jednak sprzeczność w stanowisku organu uznając, że nie można jednocześnie przyjąć, że termin do wniesienia odwołania się nie otworzył i uznać, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Skoro bowiem w przypadku braku skutecznego doręczenia kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania, to nie można też mówić o uchybieniu temu terminowi. Z powodu konieczności wyeliminowania ww. wadliwości i uzyskania jednoznacznego stanowiska organu stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 11 stycznia 2023 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, postanowieniem z 4 grudnia 2023 r., nr NP.9081.2.56.2022 uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził min., że doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie może być konwalidowane gdyż jest sprzeczne z bezwzględną normą prawną wyrażoną w art. 40 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego stwierdzono, że skoro nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego to wniesione przez skarżącą spółkę odwołanie jest niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i nie odniesienie się do kwestii skutków prawnych decyzji z dnia 7 listopada 2022 r. w stosunku do strony skarżącej i V. B.; 2/ art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia postanowienia i niewskazanie skutków prawnych decyzji z dnia 7 listopada 2022 r., zakresu jej obowiązywania itp. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia z 4 grudnia 2023 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi strona skarżąca podniosła, że niedostatecznie wyjaśniono okoliczności sprawy, której skutkiem jest to, że strona skarżąca znajduje się z negatywnej pozycji materialnej i procesowej, nie wiedząc w praktyce, czy decyzja z dnia 7 listopada 2022 r., niekorzystna dla niej, obowiązuje czy też nie obowiązuje. Co więcej, strona skarżąca nie ma pewności, czy na podstawie wydanej decyzji z dnia 7 listopada 2022 r. V. B. może wywodzić z niej skutki prawne. Zarzucono, że organ uzasadniając swoje postanowienie nie odniósł się więc do konkretnych skutków materialnych i procesowych dla skarżącej spółki i V. B., a skupił się jedynie na literalnych podstawach wydania postanowienia. Zarzucono też, że organ nie uwzględnił także odmiennego orzecznictwa w zakresie skutków doręczenia decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika. Zdarza się, że decyzja zostaje wydana, wywołuje określone skutki, ale stronie nie jest doręczona. Jest to wada postępowania, decyzji, ale nie zawsze oznaczająca, że decyzja do obrotu nie weszła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia uwzględnić należy treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to oznacza, że organy administracji publicznej, a także sąd są obowiązane do przyjęcia wykładni przepisów prawa, wynikającej z rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku oraz do uzupełnienia postępowania zgodnie ze wskazówkami wyroku. Naruszenie natomiast przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, że bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt l OSK 920/10). Jednocześnie zauważyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem NSA (wyrok z 21 marca 2014 r., sygn. akt l GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Przedstawione wyżej rozważania prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ oraz Sąd rozpoznający niniejszą skargę są związane wykładnią wyrażoną w motywach wyroku WSA w Krakowie z 19 lipca 2023 r. albowiem po jego wydaniu nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej już we wskazanym wyżej wyroku, a więc pod kątem oceny realizacji zaleceń zawartych w jego uzasadnieniu. Tym samym rolą Sądu obecnie kontrolującego kolejne postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jest weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań wyroku poprzednio wydanego w tej sprawie. Jak to już wyżej wspomniano, w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2023 r. Sąd wskazał, że doręczenie skarżącej spółce decyzji z 7 listopada 2022 r. było nieskuteczne i ani organ, ani strona działająca przez pełnomocnika, nie są w taki sposób doręczoną decyzją związani. Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro ustalonemu w sprawie pełnomocnikowi nie została doręczona decyzja, to nie rozpoczął się biegu termin do wniesienia środka odwoławczego. Sąd zauważył jednak sprzeczność w stanowisku organu uznając, że nie można jednocześnie przyjąć, że termin do wniesienia odwołania się nie otworzył i uznać, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Skoro bowiem w przypadku braku skutecznego doręczenia kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania, to nie można też mówić o uchybieniu temu terminowi. Z powodu konieczności wyeliminowania ww. wadliwości i uzyskania jednoznacznej argumentacji organu stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, Sąd uchylił zapadłe uprzednio w sprawie postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 11 stycznia 2023 r. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie z 4 grudnia 2023 r., należycie wykonał wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Krakowie, nie naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Organ wyeliminował dostrzeżoną w ww. wyroku WSA sprzeczność i jednoznacznie stwierdził, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne. Zatem skoro nie otworzył się dla skarżącej spółki termin do wniesienia przewidzianego przepisami środka odwoławczego, na podstawie art. 134 k.p.a. należało orzec o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd zauważa, że zgodnie z treścią powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 399/23). Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ uzasadniając swoje postanowienie nie odniósł się do konkretnych skutków materialnych i procesowych dla skarżącej spółki i uczestniczki, Sąd stwierdza, że zarzut nie jest zasadny. Działając zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawartym w prawomocnym wyroku z 19 lipca 2023 r., w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., organ jednoznacznie wskazał, że doręczenie decyzji skarżącej z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne i ani organ, ani strona działająca przez pełnomocnika nie są związani decyzją doręczoną w taki sposób. W konsekwencji nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego, a wniesione odwołanie należy uznać za niedopuszczalne. A zatem organ wskazał, jaki jest skutek prawny tego, że decyzja została wadliwie doręczona skarżącej spółce. Nie można też uznać za zasadny zarzut, że organ nie uwzględnił odmiennego orzecznictwa w zakresie skutków doręczenia decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika. Jak już wyżej wspomniano organ był zobligowany uwzględnić stanowisko Sądu co do skutków doręczenia decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika - co też uczynił. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że na skutek wadliwości zaskarżonego postanowienia skarżąca spółka znajduje się z negatywnej pozycji materialnej i procesowej, nie wiedząc, czy decyzja z dnia 7 listopada 2022 r., niekorzystna dla niej, obowiązuje czy też nie obowiązuje. Sąd zauważa, że skutkiem stwierdzenia nieprawidłowego doręczenia stronie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji bezskuteczności doręczenia, będzie konieczność ponownego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skarżącej spółce z poszanowaniem regulacji zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. Dopiero tak doręczona decyzja otworzy stronie skarżącej termin do wniesienia odwołania, w którym będzie mogła kwestionować prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia. Wykonaniu podlega dopiero decyzja ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jednocześnie przez upływ terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 130 § 1, należy rozumieć sytuację, w której termin ten upłynął dla wszystkich stron postępowania (tak: Przybysz Piotr, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021). Jeżeli strona po doręczeniu decyzji podjęła działania mające na celu wykonanie decyzji (np. będąc przekonana, że zachodzi sytuacja określona w art. 130 § 4), to w dniu, w którym otrzymała zawiadomienie o wniesieniu odwołania przez inną stronę, powinna zaprzestać jej wykonywania, a organ powinien nad tym czuwać z urzędu. Wniesienie odwołania oznacza bowiem, że decyzja nie jest jednak zgodna z żądaniem wszystkich stron (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 526). Organ stwierdzający niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę skarżącą nie był natomiast zobligowany do odnoszenia się do skutków materialnych i procesowych wynikających z doręczenia decyzji organu pierwszej instancji uczestniczce. Wykracza to bowiem poza granice sprawy w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie są zasadne. W konsekwencji powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.