III SA/Kr 197/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego B. F. Kancelaria Prawna [...] Sp. j. ul. [...] kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. b, ust. 4 i art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108 poz. 908, z późn. zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymiany praw jazdy z dnia 29 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 69 poz. 640 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Starosta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 150, art. 138 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 4 oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym odmówił A. K. wymiany prawa jazdy. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że A. K. złożyła do Starostwa Powiatowego podanie o wymianę dokumentu. W wyniku weryfikacji akt ewidencyjnych w/w kierowcy stwierdzono, że decyzją Starosty z dnia [...] 2009 r. zatrzymano A. K. prawo jazdy z powodu upływu terminu jego ważności. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 138 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4 w/w ustawy, który uzależnia zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego osoba była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok od uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje w zakresie odpowiednim do posiadanego rodzaju uprawnienia. Jak wynika z akt administracyjnych od decyzji Starosty z dnia [...] 2009 r. nie złożono odwołania, a więc w dniu 17 sierpnia 2010 r., tj. dacie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, okres prawnego pozbawienia dokumentu skutkował, zdaniem organu I instancji, zastosowaniem dyspozycji przytoczonego artykułu. W tej sytuacji uwzględniając wszystkie przedstawione argumenty Starosta orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K. zarzucając organowi I instancji, że błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Podniosła, że organ uznał, iż prawo jazdy zostało zatrzymane na skutek upływu terminu ważności, tymczasem, nie jest to prawdą, albowiem prawo jazdy było ważne bezterminowo. W związku z powyższym uznać należy, że zabranie prawa jazdy zostało dokonane z naruszeniem prawa. Wniosła wobec tego o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy wskazało, że w rozpatrywanej sprawie termin ważności prawa jazdy upłynął z dniem 30 kwietnia 2005 r., a zgodnie art. 114 ust. 1 pkt 2 litera b Prawa o ruchu drogowym, osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok, podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1291/98 Kolegium wskazało, że przepisy uzależniające zwrot prawa jazdy od sprawdzenia kwalifikacji dotyczą sytuacji, w której kierowca bez względu na przyczyny i okoliczności był pozbawiony prawa jazdy na czas dłuższy niż 1 rok. Niewątpliwie tak długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdu mechanicznego uzasadnia potrzebę sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Zdaniem Kolegium zawarty w treści przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 litera b Prawa o ruchu drogowym zwrot "pozbawiony na okres przekraczający 1 rok" oznacza czasową utratę prawa jazdy, mającą swoje umocowanie prawne w określonym wyroku, postanowieniu czy też decyzji administracyjnej. Wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych, przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy. Z akt sprawy w wynika, że Starosta decyzją z dnia [...] 2009 r. orzekł o zatrzymaniu A. K. prawa jazdy. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta jest ostateczna. Wniosek o wymianę prawa jazdy A. K. złożyła w dniu 17 sierpnia 2010 r., a zatem organ I instancji zasadnie odmówił w niniejszej sprawie wymiany prawa jazdy, bowiem zwrot prawa jazdy w rozpatrywanym przypadku jest uzależniony od wykazania się kwalifikacjami poprzez przystąpienie A. K. do egzaminu i zaliczenie go z wynikiem pozytywnym. Okres, jaki upłynął od zatrzymania dokumentu, przekroczył bowiem 1 rok. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 listopada 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. K. W jej treści zarzuciła organom naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b, ust. 4 oraz art. 150 Prawa o ruchu drogowym. W ocenie skarżącej organy obu instancji niewłaściwie zastosowały przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b w/w ustawy, który nakłada obowiązek uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu uprawniającego do kierowania pojazdami dla osób, które były pozbawione prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 866/06, skarżąca podniosła, że zwrot "pozbawiony na okres przekraczający 1 rok" oznacza czasową utratę prawa jazdy, mającą swoje umocowanie prawne w określonym wyroku, postanowieniu czy też decyzji administracyjnej. Wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy, wynikający wprost z określonych tytułów prawnych, przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, jaki w rzeczywistości osoba pozostawała bez prawa jazdy. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że dla okresu pozbawienia prawa jazdy na okres przekraczający 1 rok nie ma żadnego znaczenia moment, w którym kierujący zwrócił się o wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 57/08. W związku powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji był art. 150 Prawa o ruchu drogowym, a także artykuły: 138 i 114 tej ustawy. Zgodnie z art. 150 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Osoba uprawniona dokonująca wymiany jest obowiązana do uiszczenia opłaty ewidencyjnej." Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 150 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w sprawie wymiany praw jazdy. Wskazane rozporządzenie określa warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami, zwanych dalej "dokumentami", oraz wysokość opłat za ich wymianę (§ 1 rozporządzenia). W świetle § 2 wskazanego rozporządzenia wymiany dokumentów, o których mowa w § 1, dokonuje organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami złożony na druku, którego wzór określają przepisy w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. W § 6 rozporządzenia ustawodawca ustalił określone terminy wymiany dokumentów, o których mowa w § 4 rozporządzenia. Dokumenty te, podlegające wymianie tracą ważność po upływie ustalonych w § 6 terminów (§ 7 rozporządzenia). Dokumenty, o których mowa w § 4 i 6 ust. 2, niewymienione w terminach określonych w § 6 niniejszego rozporządzenia, oraz w § 6 pkt 1 i 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 9, podlegają natomiast wymianie w dowolnym czasie na zasadach określonych w niniejszym rozporządzeniu. W myśl natomiast art. 138 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4, który stanowi, że przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 art. 114 dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje się po zdaniu, przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Natomiast, zgodnie z art. 114 ust. pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. Prawidłowa wykładnia przepisów Prawa o ruchu drogowym, w tym w szczególności artykułów: 150, 138 i 114 ustawy, jak i odniesienie odczytanych w jej wyniku norm prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że wobec treści żądania skarżącej, zawartego we wniosku skierowanego do organów administracji publicznej sprawa dotyczy wymiany prawa jazdy, tj. sytuacji unormowanej w art. 150 Prawa o ruchu drogowym. Wbrew zatem stanowisku organów art. 138 Prawa o ruchu drogowym w postępowaniu uruchomionym w wyniku wniosku skarżącej o wymianę dokumentu nie ma zastosowania. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje bowiem po ustaniu przyczyny zatrzymania, która w tym przypadku nie ustała skoro prawo jazdy, jakim dysponowała skarżąca, jak ustaliły organy, straciło swą ważność. Art. 114 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy także nie znajduje w tym przypadku zastosowania z dwóch przyczyn, po pierwsze, że skarżąca nie domagała się w podaniu inicjującym postępowanie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy lecz jego wymiany, a po drugie, co najważniejsze taka osoba (tj. ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którą jak wskazano wyżej, skarżąca nie była) podlega, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, gdy została pozbawiona uprawnień na okres przekraczający jeden rok, co nie miało miejsca w tym stanie faktycznym. Organy w procesie rozumienia i stosowania właściwych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie dokonały bowiem koniecznego rozróżnienia dwóch pojęć prawnych: uprawnienia do kierowania pojazdami i dokumentu prawa jazdy, który stanowi poświadczenie posiadania przedmiotowych uprawnień. Podkreślić należy, że wymiana prawa jazdy ma służyć zastąpieniu dotychczas posiadanego dokumentu prawa jazdy. Taka czynność organu nie uprawnia go w żaden sposób do weryfikowania uprawnień zawartych w tym dokumencie. W pełni zgodzić się więc należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 912/08, że: "(...) gdyby bowiem nie obowiązek wymiany praw jazdy, każdy kto je posiadał i miał takie uprawnienia jakie z nich wynikały, zachowałby je nadal." Zasadnie więc twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/GL 158/08; LEX nr 515334), że: "Utrata dokumentu prawa jazdy z jakichkolwiek powodów nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Tak będzie, np. w przypadku zagubienia prawa jazdy, jego zniszczenia lub kradzieży, a także w przypadku upływu terminu ważności tego dokumentu z przyczyn określonych w art. 150 p.r.d.(...)." W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zrównały tymczasem w swym znaczeniu utratę dokumentu prawa jazdy skarżącej z utratą (pozbawieniem) posiadanych przez nią uprawnień, co w świetle wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zwrócić należy uwagę, że inny jest cel i funkcja art. 150 w systemie Prawa o ruchu drogowym. Przepisy tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy nie stanowią i nie mogą stanowić podstawy do weryfikowania uprawnień kierowców, które nabyli po zdaniu egzaminu i które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 46/08; LEX Nr 401673). Z faktem wydania więc decyzji o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy z uwagi na upływ terminu ważności dokumentu nie można łączyć konieczności poddania jej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Przeciwne rozumienie, prezentowane przez organy, nie tylko, że podważa sensowność i celowość instytucji ponownego sprawdzenia kwalifikacji kierowców przez wzgląd na zasadę bezpieczeństwa w ruchu, ale również stanowi argumentum ad absurdum. W ocenie Sądu poprzez zawartą w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji argumentację, zdaniem organów zasadności odmowy wymiany skarżącej prawa jazdy, sprowadzającą się do uprzedniej konieczności przystąpienia przez skarżącą do ponownego egzaminu kwalifikacyjnego i zakończenia go wynikiem pozytywnym, organy orzekające dokonały w sposób pośredni weryfikacji posiadanych przez skarżącą uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii. Takie działania organów są nieprawidłowe i nie mogą zostać w żaden sposób zaakceptowane. Podważają one bowiem nie tylko działanie organów administracji publicznej na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), ale i też nie budują zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W związku z powyższym uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Starosta dokonali błędnej i niewłaściwej wykładni przepisów Prawa o ruchu drogowym, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji dokonali także nieprawidłowej subsumcji (podciągnięcia) stanu faktycznego tej sprawy pod odpowiednie przepisy prawa. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie mogą bowiem zapominać, że zwłaszcza w obszarze prawa administracyjnego nie można poprzestawać tylko na wykładni językowej, lecz koniecznym jest zastosowanie pozostałym metod wykładni, w tym systemowej i celowościowej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.