III SA/Kr 198/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji J. F. uzyskał prawo jazdy kategorii A,B w dniu [...] 1972 r. Dnia [...] 2002 r. złożył on w Urzędzie Miasta [...] wniosek dotyczący prawa jazdy, ale bez sprecyzowania w tym zakresie jakiegokolwiek żądania. Na tej podstawie organ l-instancji początkowo określił przedmiot postępowania jako wymiana prawa jazdy, następnie dnia [...] 2003 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania wtórnika prawa jazdy kategorii B. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2003 r. odmówił wydania wnioskodawcy prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ administracji nie odszukał decyzji administracyjnej o przyznaniu stronie prawa jazdy tej kategorii ani też nie ustalił, aby strona uzyskała pozytywny wynik z egzaminu państwowego na tą kategorię. Od tej decyzji J. F. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] 2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l-instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że organ l-instancji nie ustalił, czy istotnie odwołujący się nie zdał egzaminu państwowego na kategorię B. Wskazano, że pominięto w postępowaniu l-instancyjnym badanie okoliczności powoływanych przez samą stronę a dotyczących zdawania egzaminu w 1972 r. w miejscowości [...]. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r.; działając na podstawie art. 90 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wydania wnioskodawcy prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że po przeprowadzeniu weryfikacji dokumentacji w tej sprawie odnaleziono dokument, z którego wynika otrzymanie przez stronę oceny negatywnej z egzaminu państwowego na kategorię B. Nie uzyskano żadnych innych dowodów potwierdzających zdanie egzaminu na tą kategorię przez J. F. W ocenie organu l-instancji należy przyjąć, że strona po uzyskaniu oceny niedostatecznej z egzaminu na kategorię B nie przystąpiła do egzaminu poprawkowego, ani też w żaden inny sposób tego egzaminu nie zdała. Ponadto w 1972 r. nie przeprowadzano takich egzaminów w miejscowości [...]. Wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] prawa jazdy kategorii B stanowiło naruszenie wówczas obowiązujących przepisów, ponieważ nie było dopuszczalnym wydawanie takiej treści decyzji wobec osoby, która nie zdała egzaminu w zakresie tej kategorii. Wskazano również, że wszczęte zostało postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]1972 r. w sprawie przyznania stronie prawa jazdy kategorii B. Decyzję Prezydenta Miasta doręczono stronie w dniu [...] 2004 r. i od tej decyzji dnia [...] 2004 r. wniesione zostało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem jej uchylenia. W uzasadnienia odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja jest zbiorem domysłów urzędniczych i podważa prawdziwość oświadczenia odwołującego się co do pozytywnego wyniku egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B. Wskazano, że organ administracji miał obowiązek ustalić rzeczywisty stan faktyczny w tej sprawie i w tym zakresie zebrać informacje o przeprowadzonym egzaminie. Do odwołania dołączono kopię świadectwa ukończenia kursu kierowców niezawodowych na prawo jazdy kategorii VII. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w dniu [...].1972 r. egzaminator wpisał - na podaniu strony o wydanie prawa jazdy kategorii B - ocenę negatywną z egzaminu z zakresu prowadzenia samochodu osobowego. Nie znajduje potwierdzenia oświadczenie strony o powtórnym zdawaniu tego egzaminu w 1972 r. w miejscowości [...] koło [...]. Wskazano, że w świetle wówczas obowiązujących przepisów egzamin poprawkowy mógł zostać przeprowadzony tylko wówczas, gdy zainteresowany złożył odrębne podanie oraz uiścił opłatę egzaminacyjną. W aktach sprawy nie ma żadnego z tych dokumentów. Tym samym prawo jazdy z dnia [...].1972 r. zostało wydane stronie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z naruszeniem obowiązujących przepisów. Uprawnienia w zakresie kategorii B przyznano więc niezgodnie z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w takich sprawach ustawodawca nie przyznaje organom administracji uprawnień dyskrecjonalnych, a prawo jazdy wydawane jest jedynie po spełnieniu wszystkich wymogów wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Tym samym w trakcie postępowania dotyczącego wymiany prawa jazdy obowiązkiem organu było zbadanie posiadania uprawnień do uzyskania określonej kategorii. Decyzję organu odwoławczego doręczono stronie w dniu [...] 2004 r., która dnia [...] 2004 r. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że skarżący w dniu [...].1972 r. przystąpił w [...] do egzaminu na prawo jazdy kategorii B. Wprawdzie wynik tego egzaminu był negatywny, ale po pewnym czasie strona przystąpiła do egzaminu poprawkowego, który odbywał się w miejscowości [...] koło [...] i na podstawie wyniku tego egzaminu uzyskała prawo jazdy kategorii B. W dniu [...].2002 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wymianę prawa jazdy. W trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania, sama strona podjęła czynności zmierzające do odszukania dokumentów potwierdzających zdawanie egzaminu poprawkowego. Mimo licznych prób odnalezienia dokumentacji, nie zachowały się żadne protokoły egzaminacyjne z egzaminu poprawkowego. Zdaniem skarżącego nie zachowanie dokumentów po przeprowadzonym egzaminie nie powinien być interpretowany jako brak samego egzaminu. Wystarczającym dowodem potwierdzającym uzyskanie prawa jazdy kategorii B winien być dokument prawa jazdy wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w 1972 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że zachowane w tej sprawie akta skarżącego potwierdzają uzyskanie jedynie prawa jazdy kategorii A oraz dokumentację wskazującą na brak zdania egzaminu państwowego na kategorię B. Nie można więc uznać, że w sprawie zaginęły dokumenty, skoro podkreślany przez stronę brak akt obejmuje jedynie te dokumenty, które dotyczyłyby egzaminu poprawkowego na kategorię B. Ponadto w 1972 r. egzaminy na prawo jazdy nie były przeprowadzane w miejscowości [...], ale w -[...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarżący J. F. wniósł w dniu [...] 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2004 r., doręczoną stronie [...] 2004 r. Skargę wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny bada treść zaskarżonej decyzji jedynie na podstawie kryterium legalności, mając na uwadze stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia, a nie w dacie wyrokowania przez Sąd. W tej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji. Nie ulega wątpliwości, że podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie był wniosek J. F. z dnia [...] 2002 r. (akta sprawy administracyjnej, karta nr [...]). Podanie to nie zawierało żadnego żądania, tym samym jednym z pierwszych obowiązków organu l-instancyjnego powinno być ustalenie, czego domaga się od organu wnioskodawca. Prezydent Miasta [...] nie zwrócił się jednak do strony o udzielenie w tym zakresie wyjaśnień i samodzielnie uznał, że postępowanie to dotyczy wydania prawa jazdy kategorii B. Dokonanie samodzielnie takiego ustalenia było nieprawidłowe. W sprawach, w których postępowania wszczynane są na wniosek, organ administracji zasadniczo nie może z urzędu zainicjować postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby przemawiał za tym szczególnie ważny interes strony, organ może z urzędu wszcząć postępowanie, ale wówczas w ciągu 2 tygodni zobowiązany jest do uzyskania zgody strony na jego prowadzenie (art. 61 § 1 k.p.a.). W przeciwnym wypadku tak wszczęte postępowanie podlega umorzeniu. W związku z tym w tej sprawie Prezydent Miasta [...] winien przede wszystkim uzyskać zgodę strony na kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wydania prawa jazdy kategorii B, albo zwrócić się do wnioskodawcy o wskazanie przedmiotu postępowania, skoro nie wynikał on ze złożonego wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej było zarówno wydanie prawa jazdy osobie po raz pierwszy starającej się o ten dokument, jak i wymiana już raz wydanego prawa jazdy. Jako podstawy materialnoprawne zaskarżonej decyzji wskazano zarówno art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) jak i § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150, poz. 1680) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.). Tym samym organy administracji prowadziły jedno postępowanie w zakresie dwóch różnych spraw administracyjnych wzajemnie wobec siebie wykluczających się. Jeżeli bowiem sprawa ma dotyczyć wymiany prawa jazdy, to tym samym nie może ono obejmować przyznania prawa jazdy osobie, która dotychczas nie posiadała takiego dokumentu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.r.d., stanowi podstawę wydania dokumentu prawa jazdy osobie starającej się o wydanie po raz pierwszy tego dokumentu na podstawie zdanego egzaminu państwowego. Przedmiotowa sprawa nie obejmuje takiego przypadku a to dlatego, że skarżący posiadał już prawo jazdy i nie składał wniosku o uzyskanie innego dokumentu prawa jazdy niezależnie od wcześniej posiadanego. Przede wszystkim organy administracji wydały w tej sprawie decyzje w oparciu o nieobowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Rozporządzenie to zostało z dniem 7 marca 2004 r. uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.), które obowiązywało również w stosunku do spraw wszczętych po rządem dotychczas obowiązującego rozporządzenia, a nie zakończonych przed dniem [...] 2004 r. Organy administracji nieprawidłowo zastosowały § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, określający czynności podejmowane w zakresie postępowania mającego na celu wydanie dokumentu prawa jazdy. Zgodnie z powołanym przepisem odmawia się wydania prawa jazdy w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów, obejmujących między innymi sprawdzenie uzyskanych kwalifikacji. Przepis ten jednak ma zastosowanie tylko do przypadków określonych w § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia, obejmujących: a) wydanie prawa jazdy osobie po raz pierwszy ubiegającej się o ten dokument (§ 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia); b) rozszerzenie uprawnień do kierowania pojazdami (§ 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia); c) wymianę wydanego zagranicznego prawa jazdy nieokreślonego w konwencjach o ruchu drogowym (§ 5 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia); d) wydanie - na wniosek ministra właściwego do spraw zagranicznych - uprawnienia do kierowania pojazdami cudzoziemskiemu personelowi przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych i misji specjalnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych, korzystających z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych na mocy ustaw, umów bądź powszechnie uznanych zwyczajów międzynarodowych lub na zasadzie wzajemności, oraz innym osobom korzystającym z tych przywilejów i immunitetów (§ 5 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia); e) wydanie prawa jazdy osobom podlegającym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (§ 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ww. rozporządzenia); f) wydanie osobie posiadającej prawo jazdy kategorii B z ograniczeniem do kierowania pojazdami z automatyczną skrzynią biegów prawa jazdy kategorii B bez ograniczenia (§ 5 ust. 1 pkt 12 ww. rozporządzenia). W tej sprawie nie zachodziła żadna z ww. przesłanek uzasadniających merytoryczną weryfikację uprawnień niezbędnych do uzyskania dokumentu prawa jazdy określonej kategorii. Nie można uznać za uzasadnione stanowisko organów administracji, iż prowadzenie postępowania w sprawie wymiany prawa jazdy (w związku z upływem terminu ważności dokumentu) opiera się na takich samych podstawach prawnych, jak postępowanie w sprawie wydania prawa jazdy. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), do wniosku o wymianę prawa jazdy dołącza się: 1) wyraźną fotografię o wymiarach 3,5 x 4,5 cm, przedstawiającą osobę bez nakrycia głowy i okularów z ciemnymi szkłami w taki sposób, aby ukazywała głowę w pozycji lewego półprofilu i z widocznym lewym uchem, z zachowaniem równomiernego oświetlenia twarzy, 2) kserokopię dokumentu podlegającego wymianie, 3) dowód uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu. Tym samym rozporządzenie to ustaliło tryb wymiany dotychczasowych dokumentów praw jazdy na nowe dokumenty w ten sposób, że określiło enumeratywnie dokumenty składane przez wnioskodawcę przy wymianie prawa jazdy, a ponadto wprost sprecyzowało zasady wpisywania poszczególnych kategorii uprawniających do kierowania pojazdami, w zależności od okresu, kiedy dana osoba uzyskała dotychczasowe prawo jazdy. Odnosząc te ustalenia do niniejszej sprawy należy wskazać, iż stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy w zakresie dokumentów wydanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183, z 1972 r. Nr 55, poz. 382 i z 1974 r. Nr 23, poz. 140) dotychczasowe prawa jazdy podlegają wymianie zgodnie z posiadaną kategorią, z tym że: 1) prawo jazdy kategorii A wymienia się na prawo jazdy kategorii A i B1, 2) prawo jazdy kategorii trolejbusowej wymienia się na prawo jazdy kategorii D z ograniczeniem do kierowania trolejbusami, 3) prawo jazdy kategorii M wymienia się na prawo jazdy kategorii T z ograniczeniem do kierowania pojazdem wolnobieżnym, 4) prawo jazdy kategorii C wraz z kategorią D i E wymienia się również na prawo jazdy kategorii C+E, przy czym datą uzyskania uprawnienia tej kategorii jest: a) dzień 1 października 1991 r. - gdy oba uprawnienia zostały uzyskane przed tą datą, b) data najpóźniej uzyskanego uprawnienia - gdy jedno z nich lub oba zostały uzyskane po dniu 1 października 1991 r. Powołane przepisy rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy nie dopuszczają do merytorycznego badania zasadności wcześniej uzyskanych kategorii uprawniających do kierowania określonymi rodzajami pojazdów. Wymiana już raz wydanego dokumentu prawa jazdy nie jest weryfikacją uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto, co ma znaczenie w tej sprawie, wątpliwym jest samo rozstrzyganie w sprawie wymiany prawa jazdy w drodze odrębnej decyzji administracyjnej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4.10.2005 r., sygn. akt II SA/Po 1609/03 opub. w ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 83). Wymiana prawa jazdy jest w zasadzie czynnością materialno-techniczną, niewymagającą wydania decyzji administracyjnej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn. akt II SA 555/03, opub. w LEX nr 159027). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż nie jest dopuszczalnym swobodne ustalanie podstaw prawnych działania administracji i wydawania decyzji w oparciu o różne i zarazem wykluczające się przepisy. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której w decyzji powołano podstawę prawną do wydania prawa jazdy, zaś w uzasadnieniu wskazywano na podstawy prawne dotyczące wymiany już posiadanego prawa jazdy. Oczywistym naruszeniem przepisów postępowania było również wydanie w tej sprawie decyzji przez organ l-instancyjny na podstawie art. 151 k.p.a., mimo że nie prowadzono żadnego postępowania wznowieniowego. Art. 151 k.p.a. tylko wówczas można zastosować, jeżeli w tej samej sprawie już została wydana decyzja administracyjna i stała się ona ostateczna, a przy tym wszczęto w drodze postanowienia odrębne postępowanie wznowieniowe. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie Prezydent Miasta [...] ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim ustalić przy udziale strony przedmiot sprawy i stosownie do tego sprawę należy załatwić na podstawie obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie podlega ona wykonaniu. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 61 § 2 k.p.a. i art. 151 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 90, art. 150 Prawa o ruchu drogowym), a także § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215) i § 2 i 4 rozporządzenia Ministra- Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69,poz. 640 ze zm.). Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku.