III SA/Kr 198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...], kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., zwaną dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwaną dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], odmówił skarżącemu przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za czynsz, gaz, energię elektryczną oraz zakup leków. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z dnia [...] 2007 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego na opłaty za czynsz, gaz, energię elektryczną oraz zakup leków, wszczęto ponownie postępowanie administracyjne. Wyjaśniono, że aktualnie skarżący jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Grodzkim Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Nie posiada stałego źródła dochodu. Obecnie utrzymuje się ze środków finansowych otrzymanych w ramach pomocy społecznej, tj. zasiłku okresowego od dnia 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 146,46 zł oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 120 zł z terminami realizacji w miesiącu listopadzie i grudniu bieżącego roku oraz pomocy w postaci gorących posiłków w barze przyznanych od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Następnie wyjaśniono zasady przyznawania zasiłków celowych. Organ wskazał, że dochód skarżącego w kwocie 146,46 zł nie przekroczył ustawowego kryterium, a zatem skarżący kwalifikuje się do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Dalej organ wskazał, że skarżący posiada zadłużenie w opłatach za czynsz mieszkaniowy wynoszące około 4 546,93 zł. Organ I instancji stwierdził, że ograniczone środki finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej udzielone na pomoc na czynsz nie wpłyną w najmniejszym stopniu na poprawę sytuacji skarżącego. Dalej wskazano, że aktualne zadłużenie w zakładzie gazowniczym za okres od kwietnia do sierpnia 2009 r. wynosi 54,23 zł, podczas gdy decyzją z dnia [...] 2009 r. udzielono skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na gaz w wysokości 53,00 zł. Wszelkie płatności względem zakładu energetycznego zostały uregulowane na bieżąco. Tak, więc pomoc finansowa przeznaczona na uregulowanie opłat za energię elektryczną jest bezzasadna. Organ zaznaczył również, że skarżący zobowiązał się przedłożyć pracownikowi socjalnemu rachunki za wykupione leki, których jednak nie przedstawił. Organ zaznaczył ponadto, że dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi w związku z tym, musi ważyć interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odwołanie od tej decyzji złożył K. K., podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Zwrócił uwagę, że jest aktualnie zadłużony w PGNIG w wysokości 48,48 zł oraz 42,00 zł, a w elektrowni na kwotę 100,00 zł. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji jest bezprzedmiotowe i "nie opiera się na stanie faktycznym na dzień dzisiejszy, a sprawa dotyczy roku 2007". Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że warunkiem otrzymania świadczeń społecznych nie jest tylko trudna sytuacja materialna, a zwłaszcza niższe dochody od ustawowego kryterium dochodowego. Przyznanie pomocy finansowej musi być, bowiem zgodne z zasadami, celami i możliwościami pomocy społecznej, określonymi w ustawie o pomocy społecznej, na co wskazuje art. 3 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem Kolegium decyzja wydana przez organ I instancji nie została wydana z naruszeniem prawa, w związku z czym winna być utrzymana w mocy. Ponadto spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne odmowy przyznania zasiłku celowego. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że decyzja dotycząca przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego, jak również określenia jego wysokości, jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. W kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego na zapłatę czynszu, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sytuacji zadłużenia skarżącego z tytułu czynszu wynoszącego 4546,93 zł przyznanie zasiłku na ten cel było nieuzasadnione. Wynika to z faktu, że przyznanie zasiłku na powyższy cel nie pozwoli na przezwyciężenie trudności życiowej jaką jest stały problem z ponoszeniem kosztów utrzymania mieszkania. Kolegium zaznaczyło, że celem pomocy społecznej nie jest stałe utrzymywanie stron, ale udzielanie im doraźnej pomocy. Z akt sprawy wynika, że ośrodek pomocy społecznej w miarę swoich możliwości finansowych doraźnie udziela skarżącemu pomocy również na spłatę czynszu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika także, że skarżący posiadał zadłużenie w zakładzie gazowym za okres od kwietnia do sierpnia 2009 r. w wysokości 54,23 zł, ale na mocy decyzji z dnia 14 września 2009 r., przyznano mu zasiłek na opłatę za gaz w wysokości 53,00 zł, a zatem potrzeba bytowa skarżącego została zaspokojona. Z kolei z pisma zakładu energetycznego z dnia 23 października 2009 r. wynika, że wszystkie zaległe opłaty zostały uregulowane, a więc przyznanie zasiłku celowego na energię elektryczną nie odpowiada treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie występuje w tym zakresie (tj. konieczności uregulowania należności za energię elektryczną) niezbędna potrzeba bytowa. W aktach sprawy brak również aktualnych rachunków za leki wobec tego i w tym zakresie w rozumieniu art. 39 ustawy nie występuje niezbędna potrzeba bytowa. W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 1996 r. (sygn. akt SA/Gd 3281/95), zgodnie z którym, zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. K. Skarżący podniósł, że do tej pory przyznawano mu w niewielkiej wysokości zasiłki celowe na cele mieszkaniowe (50 zł, 30 zł), a obecnie, kiedy mieszkanie jest zadłużone, organ odmawia mu przyznania zasiłku celowego na czynsz twierdząc, że nie pozwoli to na przezwyciężenie problemu, jakim jest narastające zadłużenie czynszowe. W ocenie skarżącego takie działanie organu stwarza zagrożenie, że zostanie on eksmitowany z mieszkania, a co za tym idzie, stanie się bezdomny. Odnosząc się do braku recept na leki, skarżący podniósł, że nie miał za co wykupić leków, gdyż nie został mu przyznany na ten cel zasiłek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Podstawą materialnoprawną wydania decyzji w niniejszej sprawie był przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Z kolei ust. 2 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powołany powyżej przepis nie precyzuje wysokości takiego zasiłku. Z uwagi na użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "może", należy przyjąć, że decyzja w zakresie zasiłku celowego podejmowana jest przez organ administracyjny, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego sięga bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym. W świetle art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy wspiera ona osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość przyznawanego zasiłku jest zatem każdorazowo determinowana możliwościami pomocy społecznej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien dostosowywać rodzaj i wysokość świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Jeżeli zatem ustawodawca pozostawił uznaniu organów przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego, określając jednak kryteria ocenne, jakimi ma się kierować organ administracji, to na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek kontroli między innymi zgodności ustaleń dokonanych przez organ administracji ze wskazanymi kryteriami i ich zastosowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać za trafnych argumentów organów, że skoro skarżący posiada zadłużenie w opłatach za czynsz, wynoszące 4 546, 93 zł, która to kwota przekracza możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, to nie można udzielić skarżącemu pomocy na likwidację tego zadłużenia. Podobnie w odniesieniu do pomocy na opłaty za użytkowanie gazu i energii elektrycznej. To, że ośrodek udzielił już wsparcia finansowego na ten cel oraz, że skarżący reguluje opłaty energii elektrycznej regularnie, nie jest jeszcze wystarczające. Posługiwanie się przez organy argumentem ograniczonych środków finansowych wymaga wykazania wysokości przyznanych środków i wielkości ich rozdysponowania, jak i liczby beneficjentów. Istotnie organy pomocy społecznej mają adekwatnie do posiadanych środków udzielać pomocy, ale wobec żądania przyznania pomocy finansowej związanej z opłatami za czynsz, przy ustaleniu wysokiego zadłużenia beneficjenta z tego tytułu, rzeczą organów było rozważenie, czy brak wsparcia w tym zakresie w ramach posiadanych środków, nie przyznanie ich na stopniową likwidację zadłużenia czynszowego, nie doprowadzi do pozbawienia osoby ubiegającej się o pomoc mieszkania, a więc spowoduje utratę możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, jako jednej z podstawowych potrzeby bytowych. Zgodzić się należy, że organy pomocy społecznej mogą żądać przedstawienia faktur i recept na leki, by zweryfikować istnienie potrzeby na ten cel, z drugiej jednak strony, nie należy zapominać, iż organy winny ocenić całość sytuacji życiowej skarżącego, w tym jego dochodowej, z uwzględnieniem obciążeń budżetu jakim osoba ta dysponuje. Przy żądaniu obejmującym, bowiem kilka celi, w tym związanych z czynszem, opłatami za prąd i gaz, ewentualnie innymi obciążeniami, środków, jakimi dysponuje skarżący, może nie wystarczyć na ich pokrycie. Dopiero tak ustalony stan faktyczny, może dać odpowiedź, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania skarżącego. Nie zweryfikowały też organy orzekające twierdzeń skarżącego, że nie przedstawił on faktur, czy też rachunków za zakupione leki, gdyż nie miał już środków finansowych na ten cel i ich nie wykupił. Skoro organy, nie rozważyły tych aspektów w swym całokształcie, uznać należało wydane decyzje, za naruszające przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno bowiem wyobrazić sobie w dzisiejszym świecie funkcjonowanie bez energii elektrycznej, czy innych nośników energii. Organy nie wykazały też, że cele i zasady pomocy społecznej sprzeciwią się przyznaniu skarżącemu żądanej pomocy, a przecież w świetle art. 2 i 3 ust. 1 ustawy, mają służyć beneficjentom w przezwyciężeniu trudności w jakich się znaleźli i których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości, umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W postępowaniu natomiast dotyczącym świadczeń winny się organy kierować przede wszystkim dobrem osób ubiegających się o świadczenia (art. 100 ustawy). Wbrew twierdzeniom organów doszło, więc w tym konkretnym przypadku, do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Na marginesie zwrócić należy też uwagę, że po uchyleniu decyzji organów wyrokiem sądu administracyjnego, nie wszczyna się postępowania "na nowo", lecz rozpatruje ponownie wniosek i wydaje decyzje co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.