III SA/Kr 1983/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] D. J. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. Ł. od pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r., znak: [...], udzielającego odpowiedzi na wniosek z dnia 2 czerwca 2014 r. o udzielenie pomocy w związku z przemocą w rodzinie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: We wniosku o przyznanie świadczeń socjalnych z dnia 2 czerwca 2014 r. J. Ł. zawarł informację o stosowaniu przemocy w rodzinie, nie precyzując bliżej jej okoliczności. Pismem z dnia 1 lipca 2014 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy poinformował J. Ł. o możliwości otrzymania profesjonalnej pomocy w zakresie reakcji na przemoc w rodzinie, wskazując dane kontaktowe odpowiednich punktów konsultacyjnych. W odwołaniu z dnia 4 lipca 2014 r. od decyzji w sprawie świadczeń socjalnych J. Ł. wskazał jako przedmiot zaskarżenia również ww. pismo, podnosząc, że na wniosek odpowiada się decyzją, a nie pismem. Opisanym na wstępie, kwestionowanym skargą, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. Ł. od pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 lipca 2014 r., znak: [...]. W jego uzasadnieniu, działające jako organ odwoławczy SKO podniosło, że organ I instancji nie wydał w odpowiedzi na wniosek J. Ł. decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, ponieważ brak jest przepisu prawa, który upoważniałby go do jej wydania. Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 36 tej ustawy, który enumeratywnie wymienia rodzaj świadczeń z pomocy społecznej, nie uwzględnił w tym katalogu kwestii udzielanej pomocy społecznej osobom i rodzinom z powodu przemocy w rodzinie. Należy zatem przyjąć, że udzielanie pomocy społecznej z powodu przemocy w rodzinie nie jest w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, świadczeniem z pomocy społecznej. Wobec tego, w tych sprawach nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej. Pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej , działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, nie zawiera cech decyzji, gdyż nie ma w nim sformułowanego rozstrzygnięcia, jak również podstawy prawnej, ale zawiera tylko informację na temat możliwości uzyskania profesjonalnej pomocy w przypadku występowania przemocy w rodzinie. W skardze na powyższe postanowienie J. Ł. podniósł, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu administracyjnego z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie K.p.a.), rzeczywiście wskazuje decyzję administracyjną, jako podstawową formę rozstrzygania indywidualnych spraw. Decyzją administracyjną będzie uzewnętrzniony na zewnątrz, władczy objaw woli organu, skierowany do konkretnego adresata, rozstrzygający konkretną jego sytuację, określając o jego prawach lub obowiązkach. Nie każdy jednak akt administracyjny można uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie więc zwróciło uwagę na ten aspekt w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosząc że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169; vide: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postepowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 27/2015, stan prawny programu:2015-07-08). Przyjęcie w doktrynie i w orzecznictwie sądowym określonego minimum wymagań formalnych jakie musi spełniać akt administracyjny, by być uznanym za decyzję administracyjną, nie przesądza jeszcze, że za decyzje nie mogą być uznane i inne akty administracyjne, zwłaszcza tam, gdzie przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracyjny do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia (por. Martysz Czesław, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postepowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 27/2015, stan prawny programu:2015-07-08). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 lipca 2014 r., znak: [...], nie jest decyzją administracyjną. Zgodzić się należało z Kolegium, że pismo to jedynie informuje skarżącego, do jakich instytucji może się on zwrócić i w jakich określonych w tym piśmie instytucjach uzyskać on może ewentualną pomoc w kwestii przemocy w rodzinie, o której wskazał we wniosku o przyznanie świadczeń socjalnych z dnia 2 czerwca 2014 r. Pismo to o niczym więc nie rozstrzyga w sferze praw lub obowiązków skarżącego. Nie zawiera też podstawy prawnej. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493), zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie są realizowane przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego na zasadach wskazanych w ustawie o pomocy społecznej (ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 163), chyba, że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. W ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określono jedynie zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, zasady postępowania wobec osób nią dotkniętych jak i zadania wobec osób stosujących przemoc. Osobie dotkniętej przemocą udziela się między innymi poradnictwa, interwencji kryzysowej, ochrony przed dalszym krzywdzeniem itd. Pewne zadania realizuje tzw. zespół interdyscyplinarny powoływany przez burmistrza lub prezydenta miasta, do którego właśnie w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r., skierował skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy, jak i do innych instytucji – Ośrodka Interwencji Kryzysowej. Zadania te korespondują z rodzajem pomocy – świadczeń niepieniężnych – przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, w tym w art. 47 – tzw. interwencji kryzysowej – jako sposobu pomocy osobom w dramatycznych sytuacjach życiowych. Dodać też należy, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nałożyła na gminy obowiązek realizacji zadań ściśle korespondujących z interwencją kryzysową. Należą do nich: tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, opracowywanie i realizacja programów ochrony ofiar przemocy w rodzinie, prowadzenie gminnych ośrodków wsparcia (por. Iwona Sierpowska w Komentarzu do art. 47 ustawy o pomocy społecznej System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 27/2015, stan prawny programu: 2015-07-08). Nie ma jednakże w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, oprócz art. 12a ust. 3, dotyczącego bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia dziecka w związku z przemocą w rodzinie, gdzie przewiduje się wprost formę decyzji, takiego przepisu prawa materialnego, który w połączeniu z konkretnym stanem faktycznym skarżącego dawał by możliwość domniemania załatwienia jego kwestii w sposób władczy przez organ administracji – w formie decyzji administracyjnej. Również i w ustawie o pomocy społecznej nie ma takiego przepisu. Zresztą, nawet gdyby taki przepis był w tych regulacjach, to byłaby to ewentualnie kwestia braku aktywności organu w tym względzie, a nie kwestia, czy pismo z dnia z dnia 1 lipca 2014 r. jest, czy też nie jest, decyzją administracyjną. Brak w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 lipca 2014 r., znak: [...], bowiem jednego, niezmiernie ważnego podstawowego i koniecznego elementu, jakie winna posiadać każda decyzja administracyjna, mianowicie - rozstrzygnięcia – przekreśla jakąkolwiek możliwość uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Skoro tak, to obowiązkiem SKO, w świetle postanowień art. 134 K.p.a. było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma z dnia 1 lipca 2014 r., w którym błędnie upatrywał elementów decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skarga była więc niezasadna. Na marginesie wypada jedynie dodać, że Burmistrz Miasta i Gminy skierował więc skarżącego do właściwych instytucji zajmujących się tymi problemami, w których skarżący poza uzyskiwaniem świadczeń z pomocy społecznej w formie pieniężnej może uzyskać konkretne wsparcie w kwestii przemocy w rodzinie, zgodnie z regulacjami cytowanych ustaw o przemocy w rodzinie i pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.