III SA/Kr 199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. S. Kancelaria Adwokacka ul.[...], kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., zwaną dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwaną dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], odmówił skarżącemu K. K. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127 poz. 1055). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 812/08, uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...], oraz decyzję z dnia [...] 2007 r. Nr [...], w sprawie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wszczął ponownie postępowanie administracyjne. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Grodzkim Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i nie posiada stałego źródła dochodu. Obecnie utrzymuje się ze środków finansowych otrzymanych w ramach pomocy społecznej, tj. zasiłku okresowego przyznanego od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w kwocie 146,46 zł miesięcznie. Wskazując na regulację art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, zatem, że dochód skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium, które zgodnie ze wskazanym przepisem wynosi 477 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259), w latach 2006 - 2009 pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Podwyższone kryterium dochodowe do 150% wynosi 715,50 zł, zatem dochód skarżącego w kwocie 146,46 zł również nie przekracza w/w kryterium. Organ wskazał następnie, że decyzją z dnia [...] 2007 r. oraz decyzją z dnia [...] 2007 r. skarżącemu przyznano pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności w wysokości po 50 zł na miesiąc listopad oraz grudzień 2007 r. Ponadto organ udzielił skarżącemu pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie 120 zł z terminami realizacji w miesiącu wrześniu, październiku, listopadzie i grudniu bieżącego roku oraz pomocy w postaci gorących posiłków w barze przyznanych od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Organ zaznaczył również, że skarżący otrzymał od pracownika socjalnego skierowanie po pomoc w formie żywności w ramach programu "PEAD". W ocenie organu I instancji przyznana skarżącemu aktualnie pomoc zapewnia podstawowe potrzeby. W związku z powyższym niniejsza decyzja jest zasadna. Odwołanie od tej decyzji złożył K. K. podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Jest osobą niepełnosprawną, bezrobotną i ze względu na chorobę może pracować tylko w zakładach pracy chronionej, a to z kolei powoduje, że ma trudności ze znalezieniem pracy. Nie posiada żadnej renty, ani emerytury. Podkreślił, że zbiera chleb po śmietnikach, co jest dla niego żenujące i trudno mu się przyznać, że: "mamy w kraju taką opiekę". Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium spełnia ona wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne odmowy przyznania zasiłku celowego. Za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji przemawia w szczególności to, że decyzjami z dnia [...] 2007 r., oraz z dnia [...] 2007 r., przyznano skarżącemu zasiłek celowy specjalny na zakup żywności po 50 zł na miesiąc listopad oraz grudzień 2007 r. Niezbędna potrzeba bytowa w postaci zakupu żywności została, więc zaspokojona. Ponadto na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] 2009 r., skarżący otrzymał zasiłki celowe na żywność po 120,00 zł miesięcznie z terminem realizacji w miesiącu wrześniu, październiku, listopadzie i grudniu 2009 r., a na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] 2009 r., skarżący otrzymał świadczenie w postaci gorącego posiłku od dnia 1 października 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Powyższe świadczy o tym, że organ pomocy społecznej reagował na potrzeby skarżącego i w miarę możliwości udzielał mu pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący otrzymał skierowanie po pomoc w formie żywności w ramach programu "PEAD". Na końcu uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 1996 r. (sygn. akt SA/Gd 3281/95), zgodnie, z którym zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. K. Skarżący zarzucił, że odmowa przyznania mu zasiłku celowego na żywność stwarza zagrożenie dla jego życia. Zaznaczył, że niejednokrotnie musi szukać jedzenia na śmietnikach, żeby przeżyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Podstawą materialnoprawną wydania decyzji w niniejszej sprawie był przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Z kolei ust. 2 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powołany powyżej przepis nie precyzuje wysokości takiego zasiłku. Z uwagi na użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "może zostać przyznany", należy przyjąć, że decyzja w zakresie zasiłku celowego podejmowana jest przez organ administracyjny, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego sięga, bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym. W świetle art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy wspiera ona osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, stanowi natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość przyznawanego zasiłku jest, zatem każdorazowo determinowana możliwościami pomocy społecznej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien dostosowywać rodzaj i wysokość świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Jeżeli zatem ustawodawca pozostawił uznaniu organów przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego, określając jednak kryteria ocenne, jakimi ma się kierować organ administracji, to na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek kontroli między innymi zgodności ustaleń dokonanych przez organ administracji ze wskazanymi kryteriami i ich zastosowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, w ocenie Sądu, za wystarczających i przemawiających za odmową przyznania skarżącemu żądanego świadczenia argumentów organów orzekających, sprowadzających się do tego, iż reagowały one na potrzeby skarżącego i zaspokajały je wydając uprzednio w tym względzie szereg decyzji administracyjnych. W szczególności, podniesienie okoliczności, że skarżący ma zapewnioną pomoc na zakup żywności poprzez przyznanie mu na ten cel zasiłków celowych, a nadto, iż otrzymuje on pomoc w postaci gorących posiłków w barze w ramach programu dożywiania, należy ocenić za nietrafne. Podkreślić należy, że organy pomocy społecznej są zobowiązane każdorazowo ocenić, z chwilą otrzymania żądania, sytuację osoby ubiegającej się o pomoc, niezależnie nawet od tego, iż już na ten sam cel przyznały wnioskodawcy świadczenia. Istotne jest, więc wykazanie, że w konkretnym przypadku żądana potrzeba bytowa jest zaspokojona. Nie można uznać za spełniający ten obowiązek jedynie stwierdzenie organów, że skarżącemu już przyznano na ten cel zasiłki w określonej wysokości. Przyznanie pomocy finansowej za zakup żywności obejmuje nie tylko "dożywanie" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259) i rozporządzenia wykonawczego z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomocy państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006 r. Nr 25, poz. 186). Żądana przez skarżącego potrzeba należy niewątpliwe do niezbędnych potrzeb bytowych, które w miarę posiadanych środków winna zabezpieczyć gmina w formie właściwych świadczeń z pomocy społecznej, jako zadanie własne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt. IISA/Go 64/08). Rzeczą, więc organów było ocenić całokształt sytuacji życiowej, w tym dochodowej skarżącego, ustalić przede wszystkim wysokość jego potrzeb w zgłoszonym zakresie i stwierdzić, czy rzeczywiście nie są one zaspokojone i nie mogą być zaspokojone przez skarżącego przy wykorzystaniu przez niego własnych uprawnień, zasobów i możliwości, jak to wskazuje art. 2 ustawy. Z doświadczenia życiowego wynika, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny może przekraczać kwotę 120 zł. Biorąc zwłaszcza pod uwagę aktualne ceny żywności, takich chociażby podstawowych produktów jak: mleko ( ok. 3 zł za 1 litr), masło (ok. 4 zł za kostkę), wędliny (np. 30 dag. kiełbasy zwyczajnej ok. 4 zł), chleb (ok. 2 – 3 zł za bochenek), kwota jaką skarżący miałby do dyspozycji dziennie na ich zakup, to - 4 zł (120 zł : 30 dni; = 4, przyjmując, że tylko tą kwotę skarżący przeznaczałby na zakup żywności, pozostałą natomiast kwotę 146,46 zł na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, zakupem środków czystości, ubrań) – jest całkowicie niewystarczająca, a twierdzenia organów, że wraz z gorącymi posiłkami pozwala ona na zaspokojenie skarżącemu podstawowej potrzeby bytowej – pożywienia – są całkowicie bezpodstawne i nie przystające do rzeczywistości. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy orzekające, nie zebrały i nie rozpatrzyły wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, do czego zobowiązywały je postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. i niewłaściwe oceniły materiał dowodowy naruszając tym samym art. 80 k.p.a. Straciły organy z pola widzenia, że zgodnie ze wskazanym art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom przezwyciężenie trudności życiowych, w jakich się znalazły przy wykorzystaniu własnych uprawnień, możliwości i zasobów oraz, że ma ona, w świetle art. 3 ust. 1 ustawy, wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie osób potrzebujących w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przeoczyły też organy, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń powinny kierować się przede wszystkim dobrem osób ubiegających się o świadczenia (art. 100 ustawy.). Wbrew twierdzeniom organów doszło, więc w tym konkretnym przypadku, do przekroczenia ram uznania administracyjnego. Na marginesie zwrócić należy też uwagę, że po uchyleniu decyzji organów wyrokiem sądu administracyjnego, nie wszczyna się postępowania "na nowo", lecz rozpatruje ponownie wniosek i wydaje decyzje co do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.