III SA/Kr 199/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 grudnia 2023 r., znak SKO-NP-4115-361/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi M. T. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 12 grudnia 2023 r. (znak SKO-NP-4115-361/23) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Krynicy Zdroju z 18 sierpnia 2023 r. (znak OPS//KŚR.5211.911.22.23.2023) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawiał się następująco: 1. Wnioskiem z 26.06.2023 r. skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia warunkowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, T. D. Do wniosku dołączyła: a) odpis orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki z 17.12.2014 r. Z dokumentu tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności tej osoby datuje się od 19.11. 2014 r., zaś przyczyna niepełnosprawności oznaczona została symbolami 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia) i 05-R (dysfunkcja narządu ruchu); b) orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 2.02.2011 r. stwierdzające niezdolność jej matki do samodzielnej egzystencji na stałe; c) wykaz czynności realizowanych przez skarżącą względem matki z podaniem ich częstotliwości (tj. prowadzenie do WC – 5 razy dziennie, wymiana pampersów, smarowanie kremami, ubieranie, ćwiczenia fizyczne, pomiar ciśnienia, cukru, podanie leków – 3 razy dziennie, przygotowanie posiłków (4-5 razy dziennie), codzienne prawnie, sprzątanie, prasowanie, codzienne zakupy i realizacja recept, codzienne przynoszenie opału i czynności ogrodnicze, jak też codzienne układanie do snu i masaże); d) kartę informacyjną leczenia szpitalnego, z której wynika, że skarżąca przebywała na oddziale wewnętrznym szpitala od 31.05 do 6.06.2023 r. z powodu ogólnego osłabienia, silnej duszności oraz pogorszenia tolerancji na wysiłek. Dokument ten wskazuje, że po zastosowanym leczeniu duszności ustąpiły i polepszeniu uległ ogólny stan zdrowia; e) kartę informacyjną leczenia szpitalnego, z której wynika, że skarżąca przebywała na oddziale wewnętrznym szpitala od 15.05 do 24.05.2023 r. z powodu ogólnego osłabienia oraz bólu stawów barkowych. Dokument ten wskazuje, że po zastosowanym leczeniu w stanie ogólnym dobrym, została wypisana ze szpitala. 2. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 18.07.2023 r. pracownik socjalny zapisał, że niepełnosprawna mieszka razem z córką I. Odnotował, że matka skarżącej przemieszcza się przy pomocy balkonika. Od 15 maja 2023 r. do 24 maja 2023 r. niepełnosprawna była w szpitalu na oddziale chorób wewnętrznych (niewydolność stawów i serca, przewlekła niewydolność nerek, marskość lewej ręki, choroba niedokrwienna serca, wszczepione dwie endoprotezy bioder i rozrusznik serca). Pracownik socjalny zapisał także, iż skarżąca na co dzień mieszka w K. i nie uczestniczy codziennie w funkcjonowaniu swojej matki. Do wywiadu załączono wykaz czynności, których wykonywanie deklarowała skarżąca. Wynika z niego, że niepełnosprawna wymaga wsparcia przy czynnościach higienicznych (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy i zębów, moczenie nóg), sprzątanie, pranie i prasowanie (raz w tygodniu) oraz wizyty lekarskie i realizację recept (w zależności od potrzeb). Skarżąca złożyła również oświadczenie, że nie pracuje zawodowo od 2017 r. w związku z opieką nad matką, której stan zdrowia ulega pogorszeniu. 3. Organ I instancji decyzją z 18 sierpnia 2023 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przytoczył treść wywiadu środowiskowego (por. wyżej). Organ wskazał, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą oraz poświęcony na nie czas nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią pracy, chociażby w niepełnym wymiarze. Ponadto organ zaznaczył, że w jednym domu z matką skarżącej mieszka jej druga córka (siostra skarżącej), na której również ciąży obowiązek alimentacyjny i powinna współuczestniczyć w opiece nad matką. Dodatkowo organ wskazał, że orzeczenie o niezdolność matki skarżącej do samodzielnej egzystencji zostało wydane 2.02.2011 r., stąd nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "ustawa"). 4. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 17 ust. 1b poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13); b) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. 5. Decyzją z 12.12.2023 r. organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaznaczył, że art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny, nie powinien mieć zastosowania i w tym zakresie decyzja organu I instancji była wadliwa. Kolegium zwróciło uwagę na ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego. Przywołało opisane wyżej schorzenia niepełnosprawnej, w tym niewydolność nerek i marskość lewej nerki, przewlekłą niewydolność krążenia, stan po endoprotezoplastyce obu stawów biodrowych, zwyrodnienie stawów, nadciśnienie. SKO zaznaczyło, że skarżąca mieszka w innej miejscowości niż jej matka. Organ wskazał na fakt świadczenia przez skarżącą pomocy matce akcentując, że czynności opiekuńcze obejmują pomoc w higienie osobistej, pomoc podczas kąpieli, smarowanie maściami przeciwbólowymi, przygotowywanie ubrań oraz ubieranie, mierzenie ciśnienia, sprzątanie, układanie do snu, zaprowadzanie do toalety, podawanie leków i przygotowywanie leków, podawanie posiłków 3 razy dziennie, codzienne robienie prania, prasowanie, sprzątanie, realizowanie recept. Wnioskodawczyni umawia matkę na wizyty lekarskie, opłaca rachunki, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych, zapewnia dowóz do miejsc leczenia, chodzi z matką na spacery, czyta, rozmawia z matką, dotrzymuje jej towarzystwa i pomaga zrozumieć matce pisma urzędowe. Wnioskodawczyni pozostaje do dyspozycji niezdolnej do samodzielnej egzystencji matki. Organ odwoławczy uznał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że faktyczny zakres realizowanej przez skarżącą opieki, nie ma takiego charakteru, aby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. W ocenie Kolegium, czynności takie jak: przygotowywanie posiłku, sprzątanie, robienie prania, załatwianie spraw urzędowych, zapewnianie kontaktów z lekarzem, robienie zakupów, mierzenie ciśnienia, chodzenie na spacery, rozmowy z matką i dotrzymywanie jest towarzystwa, masowanie, smarowanie maściami przeciwbólowymi - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo, czy prowadzący gospodarstwo rolne. Część tych czynności nie jest tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Kolegium podkreśliło, że matka skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą (leżącą) i nie wymaga całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru. Jest osobą częściowo sprawną ruchowo i nie jest pampersowana. Okoliczności te zdaniem SKO powodują, że skarżąca może podjąć zatrudnienie choćby w ograniczonym zakresie, zwłaszcza biorąc pod uwagę ustalenia wywiadu środowiskowego. Wynikało z niego bowiem, że skarżąca nie sprawuje tej opieki w sposób ciągły i stały. Ponadto, matka skarżącej mieszka w jednym domu z drugą córką I. Organ odwoławczy wskazał, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Kolegium Odwoławcze akcentowało, że przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, a art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Akcentowało SKO także, iż skarżąca ma troje rodzeństwa także zobowiązanego do alimentacji wobec matki, tj.: córkę I. (mieszkającą razem z matką oraz aktywną zawodowo), syna J. (mieszkającego w N. i aktywnego zawodowo oraz syna A. (mieszkającego w N.1 i aktywnego zawodowo). SKO podkreśliło, że po stronie rodzeństwa skarżącej nie ma przeszkód, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - mających charakter obiektywny, niezależny od woli tych osób. Kolegium wskazało, że w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad rodzicami aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zaznaczyło Kolegium Odwoławcze, że fakt, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości lub poza granicami RP, pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Zwróciło także uwagę, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze. 6. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; b) art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mimo, że zalicza się ona do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie faktycznie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz żądała zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale nie musi być to opieka całodobowa. Podniosła także, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego argument, że rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. 7. W odpowiedzi na skargę SKO w Nowym Sączu domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko i przywołaną na jego poparcie argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów postępowania, ani prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga, jako niezasadna, podlegała zatem oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Nowym Sączu w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącemu żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka - po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Uznać więc należy, że pojęcie "opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, por. też wyrok WSA w Krakowie z 19.01.2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1389/22). Przedstawionych powyżej uwarunkowań opiekuńczych rzutujących na występowanie związku przyczynowo-skutkowego warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie sposób jednak doszukać się w realiach kontrolowanej sprawy. Dostrzec bowiem trzeba, że skarżąca, choć przy wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego deklarowała zarówno fakt stałego (codziennego) wsparcia udzielanego matce, jak też opisała szereg czynności, które ma wykonywać na rzecz matki w ramach świadczonej jej pomocy, to jednak ustalenia poczynione przez organ administracji w toku postępowania przeczą twierdzeniom i deklaracjom złożonym przez skarżącą przy wniosku inicjującym ocenianą sprawę. W ramach wywiadu środowiskowego pracownik socjalny odnotował bowiem kategoryczne stwierdzenie niepełnosprawnej, że skarżąca nie uczestniczy w jej codziennym funkcjonowaniu (k. 2 wywiadu środowiskowego). Jest to przy tym o tyle logiczne i zrozumiałe, gdy uwzględni się bezsporny w sprawie fakt, że skarżąca nie mieszka z matką. Z akt wynika, że skarżąca zamieszkuje w K., tj. miejscowości oddalonej ok. 15 km od domu niepełnosprawnej. Taka odległość natomiast może rzutować na częstotliwość kontaktów opiekuna z podopiecznym, a fakt - że powyższe ograniczenie w istocie ma miejsce w tej sprawie wynika choćby z tego, że skarżąca nie brała udziału nawet w przeprowadzanym wywiadzie środowiskowym. Nie była więc skarżąca obecna przy matce w trakcie wskazanej czynności dowodowej organu, która to czynność – jak należy przyjmować – odbyła się w godzinach pracy pracownika socjalnego (tj. zwyczajowo między godz. 8.00, a godz. 16.00). Wniosek o braku udzielania przez skarżącą codziennego wsparcia (pomocy) matce płynie także z analizy czynności wykonywanych podczas opieki, które wskazała niepełnosprawna w ramach oświadczeń składanych w toku wywiadu środowiskowego. Pośród czynności, które mają być realizowane przez skarżącą, gdyż są nieodzowne dla niepełnosprawnej matki z uwagi na jej uwarunkowania zdrowotne – wskazane zostały: czynności higieniczne oraz realizowane jeden raz w tygodniu sprzątanie, pranie, prasowanie, a także, a w zależności od potrzeb, wizyty lekarskie i wyjścia na spacery. Wskazać przy tym należy, że wśród czynności higienicznych odnotowane także zostało, że są one również samodzielnie realizowane przez niepełnosprawną (por. kolumna 3 wers 2 załącznika do wywiadu środowiskowego). Z powyższego wynika brak podstaw do przyjęcia, iż niepełnosprawna zależna jest od innych osób w szerokim zakresie, skoro nawet część czynności higienicznych może sama realizować. Wynikający zaś z akt stan zdrowia niepełnosprawnej nie naprowadzał na to, aby prezentowany wyżej wniosek mógł być nietrafny. W szczególności nie wskazuje na potrzebę kompleksowego, codziennego i stałego wsparcia skarżącej analiza kart leczenia szpitalnego, tj. dokumentów opisanych w punkcie 1 lit. d- e niniejszego uzasadnienia. Dokumenty te nie dowodzą bowiem takich uwarunkowań zdrowotnych matki skarżącej, aby wymagała ona ciągłej obecności, pieczy i uwagi opiekuna. Stwierdzić należy, że pobyt w szpitalu był wynikiem incydentalnego ogólnego osłabienia i duszności, jak też bólu stawów barkowych, a z kart szpitalnych nadto wynika, że wdrożone leczenie doprowadziło do polepszenia ogólnego stanu zdrowia tej osoby. Dodatkowo, przy ocenie tej sprawy należy mieć na uwadze wskazany przez niepełnosprawną zakres czynności realizowanych względem niej przez opiekuna, z którego to zakresu wyłączone zostały: prowadzenie do toalety, podmywanie, zmiana pampersa, przygotowanie ubrań i ubieranie, przewracanie na inny bok, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, cukru, przygotowanie i podanie posiłków, robienie zakupów, opłacanie rachunków załatwianie spraw urzędowych, masaże, czuwanie podczas snu. Z powyższego wynika więc, że matka skarżącej jest w istocie samodzielna w wielu sferach codziennego życia. Wskazany przez matkę skarżącej zakres potrzebnych i realizowanych względem niej czynności opiekuńczych istotnie rozmija się przy tym z deklaracjami złożonymi w tym względzie przez skarżącą (por. punkt 1 lit. c uzasadnienia). W toku postępowania administracyjnego, ani też sądowego skarżąca nie kwestionowała przytoczonych wyżej ustaleń wywiadu środowiskowego, w tym nie korygowała nawet oświadczeń złożonych przez jej matkę w toku tej czynności. Pochodzącą więc bezpośrednio od niepełnosprawnej informację o tym, że skarżąca nie uczestniczy w jej codziennym funkcjonowaniu, uznać należało za w pełni wiarygodną i w oparciu o to stwierdzenie oraz pozostałe zaprezentowane okoliczności - niewadliwie organy administracji ukształtowały podstawę faktyczną rozstrzygnięcia tej sprawy. Podstawa ta wskazuje natomiast na to, że wywiedzione przez organy administracji stanowisko o braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu zaprezentowanym na wstępie części motywacyjnej uzasadnienia - było trafne. Z uwagi na powyższe, Sąd skargę oddalił, a podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634).