III SA/Kr 1995/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2014r. nr [ ] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2015r. Decyzją z dnia [...] 2014r. Nr [...] Burmistrz Gminy ustalił: I. całkowitą miesięczną płatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w T na kwotę 2796,39zł, II. miesięczną odpłatność J. S. za pobyt w DPS w wysokości 70% dochodu wynoszącą 741,20zł płatną do 10-tego każdego miesiąca na rachunek domu pomocy społecznej, III. wskazał, że w przypadku korzystania z pobytu w DPS przez niepełny miesiąc odpłatność zostaje naliczona proporcjonalnie do liczby dni pobytu, IV. wskazał, że pozostała część kosztów wynikających z różnicy między całkowitą odpłatnością miesięczną za pobyt w DPS a kwotą dokonanych wpłat przez zainteresowanego podlega zwrotowi zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, V. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa była skierowana i doręczona do J. S. zamieszkałej w Domu Pomocy Społecznej "B" w T na ręce jej opiekuna prawnego P. M. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi mieszkaniec domu w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu. Organ wyjaśnił, że ponieważ dochód J. S. netto miesięcznie wynosi 1058,86zł, to opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi 741,20zł, co stanowi 70% dochodu J. S. Dodatkowo w uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że zgodnie z umową nr [...] z dnia 7 sierpnia 2014r. kwotę 494,39zł z tytułu opłaty za pobyt córki w DPS będzie pokrywać matka Z. S. W uzasadnieniu organ wskazał też na treść art. 61 ust. 3, art. 109, art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 108 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. S. reprezentowana przez pełnomocnika P. M., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji lub ustalenia ponoszonej przez nią opłaty w wysokości 200 zł zamiast 494,39zł, gdyż organ jednostronnie narzucił jej treść umowy, a zaskarżona decyzja jest kompletnie oderwana od realnej sytuacji materialnej, w jakiej odwołująca się znajduje, bowiem comiesięczne kwoty wydawane na utrzymanie uniemożliwiają jej wywiązywanie się z opłat w wysokości przewyższającej kwotę 200zł. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości, podzielając argumentację organu I instancji dotyczącą wysokości opłaty nałożonej na J. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, iż "Niezależnie od powyższej opłaty Pani Z. S., matka umieszczonej w DPS p. J. S., jest również zobowiązana do ponoszenia części odpłatności, jako jej wstępna. Powyższe wynika z ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie art. 61 pkt 2 i zostało uregulowane na drodze cywilnej umowy, a nie decyzji administracyjnej będącej przedmiotem odwołania". Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. S. reprezentowana przez pełnomocnika P. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym uznaniu, że zawarte przy podpisywaniu umowy oświadczenie nie wywołuje skutków w procedurze administracyjnej oraz bezpodstawne uznanie, że jednostronne narzucenie przez organ wysokości opłaty może mieć wiążące następstwa procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Materialnoprawną regulację dotyczącą skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 2 (art. 54-66) ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej u.p.s.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot (art. 61 ust. 3 u.p.s). Biorąc pod uwagę treść wydanej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji należy uznać, że Z. S. nie była stroną postępowania, które toczyło się przed organem I instancji i nie była adresatem wydanej przez organ I instancji decyzji. Decyzja ta dotyczyła jedynie interesu prawnego J. S., ustalając wysokość ponoszonej przez nią opłaty, natomiast nie dotyczyła interesu prawnego Z. S., albowiem w tej decyzji nie nałożono na nią władczo obowiązku ponoszenia opłaty ani nie ustalono jej wysokości. Należy podkreślić, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] 2014r. Nr [...] Burmistrz Gminy orzekł o całkowitej miesięcznej płatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w T na kwotę 2796,39zł, a także ustalił miesięczną odpłatność J. S. za pobyt w DPS w T w wysokości 70% dochodu wynoszącą 741,20zł płatną do 10-tego każdego miesiąca na rachunek domu pomocy społecznej. W tej decyzji organ I instancji nie rozstrzygał zatem o obowiązku opłaty, jaką miałaby ponosić Z. S., ani o wysokości tej opłaty. Sama sentencja decyzji, co należy z całą mocą podkreślić, dotyczy jedynie nałożenia obowiązku opłaty na J. S. W uzasadnieniu decyzji jest wprawdzie dodatkowa informacja o zawartej przez Z. S. umowie o ponoszeniu opłaty, ale jest to jedynie informacja o zawarciu tej umowy. Sama decyzja nie nakładała jednak na Z. S. obowiązku poniesienia opłaty, co potwierdził też organ II instancji stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, że "Niezależnie od powyższej opłaty Pani Z. S., matka umieszczonej w DPS p. J. S., jest również zobowiązana do ponoszenia części odpłatności, jako jej wstępna. Powyższe wynika z ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie art. 61 pkt 2 i zostało uregulowane na drodze cywilnej umowy, a nie decyzji administracyjnej będącej przedmiotem odwołania", a więc potwierdzając, że obowiązek ponoszenia przez Z. S. opłaty w wysokości 494,39zł za pobyt w Domu Pomocy Społecznej jej córki nie wynika z decyzji organu I instancji. Należy także zwrócić uwagę, że przedmiotowa decyzja organu I instancji została zaadresowana do J. S. zam. w Domu Pomocy Społecznej "B" w T na ręce jej opiekuna prawnego P. M., co wyraźnie wynika z nagłówka tej decyzji, a także, że została doręczona jedynie adresatce oraz Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w M oraz Domowi Pomocy Społecznej w T. Z. S. nie doręczono zatem tej decyzji, nie była ona więc traktowana przez organ jako strona postępowania. Mając powyższe na uwadze należy zatem ocenić, że organ II instancji rozpoznał odwołanie pochodzące od osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267, zwana dalej kpa) odwołanie służy stronie. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa i organ w takiej sytuacji winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 kpa stwierdzające niedopuszczalność odwołania, kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest bowiem zagadnieniem proceduralnym (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 23/2015, punkt 6). W niniejszej sprawie zatem organ II instancji wydając decyzję na skutek rozpoznania odwołania niepochodzącego od strony postępowania, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 127 § 1 kpa i art. 134 kpa w związku z art. 28 kpa. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ administracyjny winien uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną dotyczącą kręgu stron decyzji organu I instancji i stosownie do niej wydać rozstrzygnięcie dotyczące odwołania wniesionego przez Z. S.