III SA/Kr 1996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki NSA Krystyna Kutzner Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 września 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., nr [...] odmawiającej przyznania D. S. zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad babcią T. B., działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w motywach decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że D. S. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] począwszy od dnia 17 października 2012 r. bezterminowo. Następnie w dniu 18 marca 2013 r. D. S. złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji oświadczenie, że rezygnuje z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i prosi o zmianę decyzji w sprawie przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przechylając się do wniosku strony organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2013 r. zmienił przedmiotową decyzję w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 155 k.p.a. zgodnie z wnioskiem strony orzekając, że świadczenie od dnia 18 marca 2013 r. nie przysługuje. W dniu 19 maja 2014 r. D. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 6 października 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. i od dnia 15 maja 2014 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Organ pierwszej instancji ustalił jednak, że w związku z faktem, ze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane do dnia 18 marca 2013 r., decyzja o przyznaniu świadczenia nie wygasła z mocy prawa, zatem wnioskodawczym nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła D. S. kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji i wskazując, że o prawo do zasiłku mogą ubiegać się także osoby, którym z innych przyczyn wygasło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania oraz zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy stwierdziło, że z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy - ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W art. 2 ust. 1 ustawy wskazano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu 30 czerwca 2013r., jeśli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. W dniu 18 marca 2013 r. D. S. złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji oświadczenie, że rezygnuje z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i prosi o zmianę decyzji w sprawie przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji mając na uwadze wniosek strony na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] 2013 r. zmienił przedmiotową decyzję w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że orzekł, iż świadczenie od dnia 18 marca 2013 r. nie przysługuje. Zatem przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie wygasło z mocy prawa, w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, lecz z uwagi na zmianę decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, zmienioną na podstawie wniosku strony, która oświadczyła, że rezygnuje z przyznanego świadczenia w związku podjęciem stażu zawodowego. Wnioskiem z dnia 19 maja 2014 r. D. S. zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna. W ocenie Kolegium organ ten prawidłowo uznał, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna, gdyż ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wyraźnie wskazuje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Związane jest to z nabyciem prawa przez te osoby, tj. przyznaniem tego prawa i wygaszeniem z mocy prawa w trakcie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w rozważanej sprawie przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie wygasło, jak tego chce ustawa, z mocy prawa z dniem 31 lipca 2013 r. w trakcie jego pobierania, lecz było przyznane czasowo wyłącznie do dnia 18 marca 2013 r. Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy strona nie składała stosownego wniosku, nadal może ubiegać się o ww. świadczenie (specjalny zasiłek opiekuńczy określony w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) pod warunkiem, że spełnia ustawowe przesłanki do jego uzyskania to jest m.in. jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza 623,00zł. Kolegium podkreśliło, że w rozważnej sytuacji brak jest podstaw m.in. do wyrównania stronie świadczenia za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014r. i przyznania go obecnie w ramach zasiłku dla opiekuna w oparciu o wskazaną na wstępie ustawę, skoro strona nie posiadała prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie, bowiem świadczenie to - jak wynika z decyzji z dnia 19 marca 2013 r. - wygasło w dniu 18 marca 2013 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2014 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. S. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) i wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zakwestionowała przede wszystkim brak uznania przesłanek ustawowych do otrzymania wnioskowanego świadczenia podnosząc, że prawo do zasiłku mogą ubiegać się także osoby, którym z innych przyczyn (niż z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r.) wygasło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podnosi, że będąc zmuszona sytuacją materialną po informacji z organu pierwszej instancji o przyszłym wygaśnięciu decyzji zdecydowała się na podjęcie działań w kierunku zapewnienia sobie innego źródła dochodu. Skarżąca tym samym uważa, że poniosła swoistą "karę" za swoje działanie, bowiem na skutek złożenia przez nią rezygnacji z tych uprawnień z datą wcześniejszą niż dzień 30 czerwca 2013 r. utraciła prawo do wnioskowania o zasiłek dla opiekuna. W ocenie skarżącej konieczne jest w przedmiotowej sprawie odwołanie się nie tylko do wykładni literalnej przepisów ale i celowościowej, gdyż należy ona do zakresu spraw z szeroko rozumianej pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga również spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r., nr [...] odmawiającą przyznania D. S. zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad babcią T. B. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Również art. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz.U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podał, że teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji; nie przewidział natomiast - bez wątpienia intencjonalnie - żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości, czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było - jak konstatował Trybunał Konstytucyjny - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie istniały zatem podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że - jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. W prawidłowo ustalonym przez Kolegium stanie faktycznym niniejszej sprawy, który nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą i który znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r., nr [...], na mocy której D. S. nabyła bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawna babcią T. B. nie pozostawała w obrocie prawnym w dniu 30 czerwca 2013 r. nie mogła zatem ulec wygaśnięciu, w tym wygaśnięciu z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2013 r. Decyzja z dnia [...] 2012 r., nr [...] została bowiem na wniosek skarżącej zmieniona decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. poprzez orzeczenie, że od dnia 18 marca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje. Zarówno zatem literalna wykładnia art. 2 ust. 1 i art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jak i wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu dokonywana w aspekcie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. nie dawała podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 19 maja 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w trybie powyższej ustawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można przyjąć, że utrata prawa nabytego przez skarżącą na mocy decyzji z dnia [...] 2012 r., nr [...] nastąpiła w sposób automatyczny, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowała się skarżąca. Utrata tego prawa nastąpiła bowiem na wniosek samej skarżącej, w drodze decyzji administracyjnej, tj. aktu indywidualnego i konkretnego, od którego przysługiwał środek prawny. Nie była to zatem generalna utraty prawa podmiotowego ex lege, lecz utrata uzależniona od woli strony i uzyskania przez nią aktu stosowania prawa po przeprowadzeniu postępowania w indywidualnej sprawach wnioskodawczyni. Nawet zatem rozszerzająca wykładnia wskazanych wyżej przepisów nie uzasadniałaby w stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosków zaprezentowanych w skardze, zgodnie z którymi prawo do zasiłku mogą ubiegać się także osoby, którym z innych przyczyn (niż z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r.) wygasło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo skarżącej nie wygasło w jakikolwiek sposób, zwłaszcza – wbrew twierdzeniom skargi - na skutek niekonstytucyjnych zmian wynikających z ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, lecz zostało odjęte jej na wniosek w drodze konstytutywnego aktu administracyjnego w związku z podjęciem przez skarżącą działań w kierunku zapewnienia sobie innego źródła dochodu. Brak możliwości skorzystania z unormowania, które nie dotyczy sytuacji faktycznej skarżącej nie może być obiektywnie traktowany jako równoznaczny z "karaniem" skarżącej za podejmowane przez nią decyzje. Nie można też podzielić stanowiska, że skarżąca pozbawiona została konstytucyjnej ochrony przysługującej osobom niepełnosprawnym i rodzinom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnymi, skoro – jak trafnie wskazał organ odwoławczy skarżąca nadal może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy określony w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych pod warunkiem, że spełnia ustawowe przesłanki do jego uzyskania. W tym stanie rzeczy, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.