III SA/Kr 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2023 r., nr SKO.PS/4110/551/2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r., nr SKO.PS/4110/647/2023 w przedmiocie odmowy zwolnienia ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego T. P. 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wójt Gminy S. decyzją z 20 lipca 2023 r. Nr GOPS-PS.5120.6.2023 ustalił K. K. odpłatność za pobyt matki M. P. w domu pomocy społecznej "D." w M. w wysokości 226,11 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że źródłem dochodu skarżącej jest dochód z jej pracy w wysokości 4 155,99 zł miesięcznie oraz z pracy jej męża w wysokości 2 397,56 zł miesięcznie. Dochodem rodziny jest taż dochód osiągany z posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości 1 550,88 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 8 104,43 zł. W skład gospodarstwa domowego wchodzą cztery osoby: skarżąca z mężem, małoletnia córka oraz pełnoletni brat, który nigdzie nie pracuje, nie osiąga żadnych dochodów i pozostaje na jej utrzymaniu. Organ wskazał, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 2 026,11 zł., zatem przekracza 300% kryterium dochodowego, które wynosi 1 800 zł. Organ wyjaśnił, że 11 lipca 2023 r. skierowano do skarżącej umowę, w której zaproponowano dowolną partycypację w kosztach utrzymania jej matki w domu pomocy społecznej. Z uwagi jednak na fakt, iż skarżąca nie podpisała umowy, a tym samym nie zgodziła się na dobrowolną partycypację w kosztach utrzymania ww. wydano decyzję w oparciu o treść art. 60 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała konieczność wnoszenia opłaty w wysokości ustalonej w decyzji. Wskazała, iż jej matka opuściła ją i brata, gdy byli jeszcze niepełnoletnimi dziećmi, zostawiając ich z ojcem i babcią. Jak podała, mama związała się z innym mężczyzną, nie kontaktowała się i nie interesowała się nią ani bratem. Podała, że matka odwiedziła rodzinę dwa razy, jeden ze względu na potrzebę przenocowania, a drugi raz urządzając babci awanturę. Podniosła, że matka wyrażała się o swoich dzieciach w pogardliwy sposób. Dodała również, że z uwagi na opuszczenie rodziny przez matkę, Sąd Rejonowy w M. zasądził od niej na rzecz swoich dzieci alimenty oraz ograniczył wykonywanie przez nią władzy rodzicielskiej. W związku z powyższym skarżąca uważa, że powinna być zwolniona z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 3 listopada 2023 r. nr SKO.PS/4110/551/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, wyjaśniając, że opłata ustalona dla skarżącej dotyczy wysokości do średniego kosztu utrzymania we wskazanym domu pomocy. W decyzji organu I instancji wyjaśniono, że opłata ta została ustalona dla osoby zobowiązanej jako zstępnej. Ponadto wskazano w odniesieniu do opłaty ustalonej dla skarżącej, że średni koszt utrzymania w domu pomocy społecznej w okresie pobytu jej matki w DPS w okresie od dnia umieszczenia ustalony był zarządzeniami Starosty M.. Dochód skarżącej organ I instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego w wysokości przewyższającej 300 % kryterium dochodowego. Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS zostało wyodrębnione do osobnego postępowania i zakończone decyzją z dnia 30 października 2023 r. Wskazało nadto, że organ mógł ustalić opłatę dla skarżącej już od dnia umieszczenia matki w DPS, skoro jednak tego nie zrobił, opłata obowiązywać będzie od dnia uostatecznienia się decyzji. Kolegium rozpatrując odwołanie ze względu na zakaz reformationis in peius, czyli zakaz działania na niekorzyść strony, nie zmieniło daty ustalenia odpłatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 64 ust. 2 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że nie występują uzasadnione okoliczności warunkujące zwolnienie z wnoszenia opłat oraz że posiada ona wystarczające środki finansowe na pokrycie kosztów pobytu matki w DPS; - art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębił zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości kultury prawnej obywateli; - art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędne ustalenie, że posiada on niezbędne środki finansowe, które może przeznaczyć na opłacenie pobytu matki w DPS. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie, zachodzą przesłanki do odstąpienia od obciążania jej opłatą za pobyt matki w DPS. Podkreśliła, że jej matka porzuciła rodzinę i wyprowadziła się do swego partnera do sąsiedniej miejscowości gdzie "prowadziła hulaszczy tryb życia". Dzieci, tj. ona oraz brat zostali przy ojcu i babci. Skarżąca wyjaśniła, że matka nie kontaktowała się z nimi. Skarżąca podała, że na matkę został nałożony obowiązek alimentacyjny na jej rzecz i brata, a władza rodzicielska została ograniczona. W związku z niewykonywaniem obowiązku alimentacyjnego, Fundusz Alimentacyjny regulował zobowiązania. Zdaniem skarżącej, obciążanie ją kosztami pobytu matki w DPS jest dalece sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Jej matka porzuciła ją i jej brata i nie brała udziału w ich wychowaniu. Nie interesowała się ich potrzebami, wychowaniem, edukacją czy zdrowiem, odnosiła się do nich z pogardą. Na dowód tego skarżąca załączyła dowody w postaci orzeczeń Sądu Rejonowego w M. w sprawie o alimenty i ograniczenie władzy rodzicielskiej. Podkreśliła, że ona i jej brat nie posiadali kontaktu z matką przez ponad dwadzieścia osiem lat (dokumenty te zostały przedłożone przed SKO w Krakowie). Według skarżącej, spełniła ona i wykazała wymóg - szczególnie na podstawie dokumentów - rażącego naruszenia przez mieszkańca DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych na rzecz osoby zobowiązanej do regulowania tych opłat. W przepisie jest zawarta alternatywa łączna poprzez użycie spójnika "lub". Wystarczy więc, że wystąpi jedna z przesłanek niealimentacji lub naruszenia innych obowiązków rodzinnych, aby stwierdzić, że zaistniał stan faktyczny, z którym ustawodawca wiąże możliwość zwolnienia z odpłatności. W konsekwencji skarżąca podkreśliła, że nie można zaakceptować decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt matki w domu opieki społecznej skoro więź rodzinna między matką i córką w zasadzie nie istnieje od kilkudziesięciu lat. Skarżąca wskazała też, iż obecnie jej sytuacja materialna uległa diametralnej zmianie z uwagi na fakt, iż jej brat uległ wypadkowi dlatego koszty jego utrzymania znacząco wzrosły. Jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga opieki osoby trzeciej. Mąż skarżącej z kolei pracuje w mniejszym wymiarze czasu pracy, tj. ¼ etatu z uwagi na redukcję etatów w firmie, przez co dochód rodziny znacząco się pomniejszył. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej, ustanowiony w ramach prawa pomocy, wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Wójta Gminy S. z dnia 19 grudnia 2023 r. celem wykazania faktu wydania tej decyzji i jej treści, w tym zwolnienia skarżącej od dnia 1 grudnia 2023 r. z opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej oraz zaniechania odniesienia się przez organ do argumentów dotyczących niewłaściwego postępowania matki skarżącej względem skarżącej. Na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. Sąd dopuścił dowód z decyzji SKO dołączonej do pisma procesowego pełnomocnika skarżącej, tj. decyzji SKO z dnia 19 grudnia 2023 r. na okoliczność uchylenia zaskarżonej decyzji od 1 grudnia 2023 r. oraz decyzji SKO z dnia 30 października 2023 r. SKO.PS/4110/647/2023 na okoliczność rozpoznania wniosku skarżącej o zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej w odrębnym postepowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko rozstrzygnięcie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale też inne, o ile mieści się w granicach sprawy (w rozumieniu skonkretyzowania obowiązku zgodnie z przepisami prawa materialnego). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r. wydanej w sprawie o sygnaturze SKO.PS/4110/647/2023 o odmowie zwolnienia skarżącej z ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS. Przede wszystkim podkreślić należy, że ze względu na zmianę, od dnia 4 października 2019 r., przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2023.901), w skrócie u.p.s., brak było podstaw do odrębnego wydzielenia sprawy ustalenia wysokości opłaty i sprawy zwolnienia skarżącej z ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącej w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazano na nieaktualność poprzedniego stanowiska (uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17) zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy ustalenia opłaty i zwolnienia na dwa odrębne postępowania. Zgodnie bowiem z art. 64 u.p.s. zdanie pierwsze, zwolnić z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można nie tylko osoby wnoszące opłatę, ale także – właśnie od 4 października 2019 r. – osoby obowiązane do wnoszenia opłaty, tj. w stosunku do której istnieje obowiązek ustawowy do ponoszenia ww. opłaty ale której obowiązek nie został jeszcze skonkretyzowany poprzez podanie konkretnej kwoty w ostatecznej decyzji. Z kolei nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 17 listopada 2021 r., która weszła w życie w dniu 27 stycznia 2022 r. w art. 64 dodano pkt 7, zgodnie z którym ww. osoby można zwolnić z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Dlatego też SKO stwierdzając, że został złożony przez skarżącą wniosek o zwolnienie z opłaty powinien rozpatrzyć te sprawy łącznie. Jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej zasadą jest obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, z zachowaniem kolejności ustawowo określonej art. 61 u.p.s. Ww. obowiązek ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej, co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. W świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. skarżąca jako córka osoby umieszczonej w DPS jest obowiązana do wnoszenia opłaty za jej pobyt w DPS. Skarżąca nie kwestionowała ww. ustawowego obowiązku albo wysokości ustalonej opłaty, ale jako osoba zobowiązana do wnoszenia opłaty zakwestionowała obowiązek jej ponoszenia w ogóle, podając szczegółowe informacje na uzasadnienie wniosku oraz wnioskując o przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Skarżąca swoje żądanie oparła na przesłance rażącego naruszenia przez matkę obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem niej i jej brata podając, że zostali porzuceni przez matkę, która nie tylko nie płaciła zasądzonych przez sąd rodzinny alimentów ale w ogóle nie interesowała się życiem dzieci i nie miała z nimi żadnego kontaktu. W przedmiotowej sprawie nie chodzi tylko o trudne relacje, czy brak odpowiedniego zainteresowania sprawami rodziny, ale o to że matka skarżącej całkowicie zerwała więzi z dziećmi. W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne – w przedmiocie spełnienia przesłanki rażącego naruszenia przez osobę skierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego oraz – w nin. sprawie - innych obowiązków rodzinnych względem osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat - zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na uwzględnienie wniosku skarżącej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (orzeczenia sądów cywilnych, zaświadczenia komornika, wywiad środowiskowy) uzasadnia stwierdzenie, że fakty i okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie całkowitego zwolnienia z opłat zostały wyjaśnione. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do oceny stanu faktycznego i na jego podstawie Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena zebranego materiału dowodowego jest całkowicie dowolna, czym organy dopuściły się istotnego uchybienia wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., naruszając zasady uznania administracyjnego. Porzucenie dzieci przez matkę, ograniczenie jej władzy rodzicielskiej, niepłacenie przez nią alimentów, brak utrzymywania z dziećmi jakichkolwiek kontaktów stanowi – zdaniem Sądu - rażące naruszenie przez matkę skarżącej obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę całkowitej nieobecności M. P. w życiu skarżącej K. K. Nieobecność ta, przejawiająca się całkowitym brakiem zainteresowania wobec skarżącej i zaniechaniem łożenia na jej utrzymanie, niewątpliwie stanowi rażące naruszenie obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych przez osobę kierowaną do DPS w rozumieniu art. 64 pkt 7 u.p.s. Sąd podziela zatem ocenę skarżącej, wyrażoną w uzasadnieniu złożonej przez nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. przez GOPS S. orzekającą o ustaleniu płatności dla skarżącej za pobyt jej matki w DPS wyłącznie ze względu na sytuację materialną skarżącej. Organ nie odniósł się natomiast do sytuacji rodzinnej i zachowania M. P. wobec jej dzieci (w tym wobec skarżącej) stanowiącego rażące naruszenie obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych. W tej sytuacji niezasadne było wydanie przez SKO w Krakowie zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia 30 października 2023 r. o odmowie zwolnienia skarżącej z ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS. Ze względu na zebranie pełnego materiału dowodowego, Sąd uchylił jedynie ww. decyzje organu odwoławczego uznając, że jest to wystarczające dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium działając jako organ merytoryczny, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozpozna ponownie sprawę - w zakresie zasadności ustalenia odpłatności skarżącej za ponoszenie kosztów pobytu matki w DPS wraz z wnioskiem skarżącej o zwolnienie z opłaty z ww. tytułu, mając na uwadze stanowisko Sądu o istnieniu przesłanek z art. 64 pkt 7 u.p.s. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem wyeliminowanie wskazanych uchybień, tj. rozpoznanie wniosku we właściwym trybie i z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 64 pkt 7 u.p.s., pamiętając że zarówno ustalenie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, jak i rozpoznanie wniosku o zwolnienie z jej ponoszenia dotyczą konkretyzacji tego samego obowiązku (jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Mając powyższe na uwadze, że działanie organów stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., a organ odwoławczy naruszył także art.138 § 1 pkt 1 kpa, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak pkt I i II w sentencji – uwzględniając skargę w całości. Uznając, że wyodrębniona przez organy sprawa o zwolnienie z ponoszenia opłaty mieści się w granicach sprawy ustalenia obowiązku skarżącej ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS , Sąd uchylił nadto decyzję SKO w Krakowie z dnia 30 października 2023 r. o odmowie zwolnienia skarżącej z ponoszenia ww. kosztów. W pkt III sentencji wyroku, stosownie do art. 250 w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024, poz. 764), Sąd orzekł o przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu ustanowionemu dla skarżącej w ramach prawa pomocy.