III SA/Kr 202/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skarg J. K. – K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [....] z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [....] z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [....] z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie : - art. art. 2 ust. 1, art.3 ust. 4 , art. 4 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.1362); art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.1071) - w dniu 28 stycznia 2013 r. wydało niżej wymienione decyzje : 1. [...], 2. [...], 3. [...], 4. [...], którymi utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. o następujących numerach : 1. nr [...] 2. nr [...] 3. nr [...] 4. nr [...]. Wskazanymi wyżej decyzjami organ pierwszej instancji odmówił przyznania rodzinie skarżącej J. K. – K. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie odpowiednio: opłat za czynsz, zakupu środków czystości, opłat za energie elektryczną oraz opłat za gaz. Wskazane decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : w dniu 08 października 2012 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji z prośbą o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz oraz środki czystości. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ ustalił , że skarżąca prowadzi 4 -osobowe gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką małoletnich dzieci. Skarżąca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w gminnym urzędzie pracy . W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. we wrześniu 2012 r. dochód w rodzinie skarżącej wynosił 1.183,78 zł, na który składała się renta męża w kwocie 736,60 zł, zasiłek pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 159,00 zł oraz dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego w kwocie 233,18 zł. Z dokumentacji posiadanej przez organ wynikało , że rodzina jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego ( w częściach 33/100 i 1/100 ) o łącznej powierzchni gruntów 0,9327 ha przeliczeniowego . W toku postępowania organ ustalił również , że skarżąca ponosi wydatki na czynsz w kwocie 200,00 zł oraz na energię elektryczna w kwocie 38,24 zł. Organ przyznał , że rodzina skarżącej spełnia formalne wymogi do otrzymania wnioskowanych świadczeń, ale jest w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby, posiada bowiem zasoby , które umożliwiają jej zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zgodnie z przedstawionym stanem majątkowym rodzina nadal posiada zasoby, które umożliwiają jej zaspokojenie podstawowych potrzeb. Organ pierwszej instancji podniósł, że działania podejmowane przez skarżącą zostały uznane jako niewłaściwe gospodarowanie własnymi zasobami, gdyż nieodpłatne pozbycie się majątku ruchomego jest postępowaniem nieracjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i "można je potraktować jako rodzaj marnotrawienia własnych zasobów". Organ nie wyjaśnił w decyzjach , jakie konkretnie zdarzenie legło u podstaw powyższego stwierdzenia. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnych skarżąca podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej , która nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. Organ nie uwzględnił okoliczności, że posiada wysokie zadłużenie z tytułu czynszu i grozi jej rodzinie eksmisja z zajmowanego mieszkania. Skarżąca zarzuciła , że organ nie dość wnikliwie przeanalizował sytuację rodziny i nie uwzględnił art.8 ust.3 , ust.5 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Analiza stanu dochodowego rodziny wolą ustawodawcy została ograniczona w czasie, dlatego darowizna dokonana w 2011 r., o której mowa w decyzjach organu pierwszej instancji , jest bez znaczenia dla rozstrzygnięć w prowadzonych w niniejszej sprawie postępowaniach. Mimo , iż sprawy z zakresu przyznawania pomocy społecznej rozpatrywane są w ramach uznania administracyjnego , jednak okoliczność ta - w ocenie skarżącej -nie zwalnia organu z przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Organ nie udowodnił, zdaniem skarżącej, że rodzina w dalszym ciągu pomniejsza swoje zasoby materialne i nie jest zaangażowana w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej. Co do posiadanych zasobów skarżąca oświadczyła , że 0,66h ziemi ornej stanowi część gospodarstwa rolnego we współwłasności i stanowi zabezpieczenie rodziny zwłaszcza w trakcie zaistniałych problemów mieszkaniowych i będącej w toku sprawy o eksmisję . Ponadto nieruchomość ta jest również podstawą ubezpieczenia zdrowotnego rolników w KRUS . Twierdzenie organu , że nieruchomość tę można zbyć i w ten sposób poprawić byt rodziny , w ocenie skarżącej , jest nieuzasadnione. Wykorzystywanie własnych zasobów i możliwości nie może być interpretowane w ten sposób , aby wnioskodawca wyzbył się wszystkiego , łącznie z gospodarstwem rolnym , czy mieszkaniem własnościowym. Wskazując na art.11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej skarżąca zarzuciła, że organ w wydanych rozstrzygnięciach nie uwzględnił okoliczności , iż w rodzinie są dwie dorosłe osoby niepracujące oraz dwoje nieletnich dzieci , pozostając obojętnym wobec trudnej sytuacji tej rodziny. Do odwołań skarżąca załączyła trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w identycznym - jej zdaniem - stanie faktycznym i prawnym, które były korzystne dla niej i stanowiły potwierdzenie zasadności podniesionych wyżej zarzutów . Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone decyzje stwierdziło, że co do zasady decyzje odmawiające skarżącej przyznania wnioskowanych świadczeń nie zostały wydane z naruszeniem prawa , co skutkuje utrzymaniem ich w mocy . W uzasadnieniu decyzji odwoławczych organ przytoczył przepisy , które miały zastosowanie w sprawie oraz stanowisko organu pierwszej instancji, a nadto wskazał na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i literatury. Na powyższe decyzje wpłynęły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w których skarżąca zarzuciła , że organ odwoławczy całkowicie zignorował podniesione w odwołaniach zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowań w niniejszej sprawie , nie odniósł się również do załączonych decyzji tego samego organu wydanych w identycznych sprawach . Skarżąca zarzuciła , że organ odwoławczy wybiórczo przedstawia fakty , nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, postępowanie przeprowadził z naruszeniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego , a wydane rozstrzygnięcie nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 kpa. W ocenie skarżącej, jeżeli zgłoszone przez nią zarzuty były bezpodstawne , to organ w uzasadnieniu wydanych decyzji winien odnieść się do tych zarzutów . "Uzasadnienie spornych decyzji jest jedynie ogólnym opisem postępowania organów w sprawie", jak stwierdziła skarżąca. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 3 października 2013r. na pytanie Sądu skarżąca oświadczyła , że nadal jest osobą bezrobotną , zarejestrowaną w urzędzie pracy , bez prawa do zasiłku . Skarżąca podejmowała próby znalezienia pracy składając swoje CV m.in. w sklepach chcąc się zatrudnić jako sprzedawca , jednak nie znalazła zatrudnienia ; skarżąca -jak oświadczyła - nadal podejmuje próby znalezienia pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważyli, co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza , że skargi zasługują na uwzględnienie , gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo materialne i procesowe w stopniu uzasadniającym uchylenie tych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji. Materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Skarżąca wniosła o przyznanie jej pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na dofinansowanie do czynszu , gazu, energii elektrycznej oraz na zakup środków czystości. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art.8 tej ustawy , przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art.7 pkt.1 - 15 , m.in. ubóstwa , bezrobocia , długotrwałej lub ciężkiej choroby. Zasiłek ten , zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przytoczony przepis nie zawiera zamkniętego katalogu celów pomocy i możliwe jest przyznanie takiego zasiłku na dofinansowanie opłat za czynsz, prąd i gaz, a także na zakup środków czystości. W rozpatrywanej sprawie okoliczności niesporną jest , że skarżąca ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej , bowiem spełnia przesłankę określoną w art.7 pkt.6 ww. ustawy , gdyż jej mąż cierpi na długotrwałą chorobę i z tego tytułu pozostaje na rencie , a także otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny. Okolicznością bezsporną jest również , że skarżącą spełnia kryterium dochodowe określone w art.8 tej ustawy uprawniające ją do świadczeń z pomocy społecznej. Potrzeby objęte wnioskami skarżącej tj. dofinansowanie opłat za czynsz, prąd i gaz, a także na zakup środków czystości , bez wątpienia są " niezbędnymi potrzebami" w rozumieniu art.39 ust.1 ww. ustawy ; bez zaspokojenia tych potrzeb osoba nie może egzystować , zagrożone są warunki jej życia i zdrowia. Nadmienić należy , że ocena tych potrzeb nie była kwestionowana przez organy. Użyty w art.39 ustawy zwrot , że zasiłek celowy " może być przyznany" oznacza , że organ może , lecz nie musi przyznać wnioskowane świadczenie , zatem decyzje w tych sprawach wydawane są w granicach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślić jednak należy , że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie powodów podjętego rozstrzygnięcia. Kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej tj. kryteria ustawowe sformułowane w art.2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić , że postępowania administracyjne obarczone były wadą polegająca na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z przyznaniem wnioskowanych przez skarżącą zasiłków celowych. Sąd uznał, że zarzuty skargi w tym zakresie są uzasadnione. Organy orzekające uznały , że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do otrzymania pomocy społecznej , ubiega się o środki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i rodzina znajduje się w trudnej sytuacji bytowej , lecz odmówiły przyznania tej pomocy z uwagi nie wykorzystywanie własnych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Organy uznały , że skarżąca posiada nieruchomości, " które mogłaby odpłatnie zbyć i uzyskać potrzebne do życia środki finansowe ". Stanowisko to zostało oparte na ustaleniu , że na terenie Gminy skarżąca posiada grunty rolne o łącznej powierzchni 0,9327 ha przeliczeniowych , a jak wynika z akt sprawy w dniu 8 stycznia 2011 r skarżąca i jej mąż darowali osobie trzeciej udziały w posiadanych nieruchomościach. W ocenie organu odwoławczego , nieodpłatne wyzbycie się majątku nieruchomego nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i stanowi rodzaj marnotrawienia własnych zasób. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy podzielić zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu i powtórzone w skardze , że niekwestionowany w sprawie fakt darowizny dokonanej w 2011 r. nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej naruszenia art.8 ust.3 i ust.11 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy określają sposób ustalenia dochodu , w szczególności w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie ze wskazanym przepisem dochód taki podlega rozliczeniu w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy , poczynając od miesiąca , w którym dochód został wypłacony. Gdyby zatem przyjąć , że teoretycznie rodzina mogłaby uzyskać dochód ze sprzedaży udziałów nieruchomości , rozliczenie tego dochodu musiałoby nastąpić w okresie kolejnych 12 miesięcy . W rozpatrywanej sprawie wnioski o przyznanie pomocy społecznej zostały przez skarżącą złożone w dniu 08 października 2012r, a darowizna miała miejsce w dniu 18 stycznia 2011 r. Zasadny zatem jest zarzut odwołania i skargi , że fakt tej darowizny nie mógł być uwzględniony w dochodzie rodziny stanowiącym podstawę do rozpatrzenia wniosków skarżącej z dnia 08 października 2012r. , bowiem fakt ten nie miał wpływu na aktualną sytuację finansową rodziny. Niezależnie od powyższego organ czyniąc zarzut z dokonanej darowizny nie ustalił wartości darowanych udziałów , ani realnej możliwości ich zbycia , co czyni ocenę tych zdarzeń dowolną , nieprzekonującą , ale przede wszystkim nie zgodną z obowiązującymi przepisami w zakresie ustalania dochodu rodziny. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zarzut organów marnotrawienia własnych zasobów skarżącej jest oczywiście bezzasadny. Na powyższą okoliczność skarżąca załączyła do odwołania decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012r r. nr [...], z dnia [...] 2012r, nr [...] oraz z dnia [...] 2012r. nr [...], do których to dowodów organ odwoławczy w niniejszej sprawie się nie ustosunkował i nie wyjaśnił powodów zmiany stanowiska organu w tej kwestii. Zmienność oceny tych samych zdarzeń w kolejnych rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Za nieracjonalne z ekonomicznego punktu widzenia należy uznać stanowisko organu odwoławczego , wedle którego skarżąca i jej mąż mogliby sprzedać posiadane trzy nieruchomości w całości lub jedną z nich i w ten sposób zaspokoić swoje potrzeby życiowe. Jak ustalił organ, grunty będące współwłasnością skarżącej i jej męża stanowią część gospodarstwa rolnego . Z tytułu posiadania tych gruntów organ obliczył skarżącej dochód w wysokości 233,18 zł. Niezależnie od tego , że grunty te przynoszą jednak określony dochód rodzinie , to dodatkowo stanowią podstawę do ubezpieczenia zdrowotnego członków rodziny skarżącej . Mimo , iż dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego został wliczony do dochodu rodziny , był on na tyle niski , że i tak rodzina spełniała kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę , że - jak twierdzi skarżąca -toczy się wobec jej rodziny postępowanie eksmisyjne i posiadane grunty i w tym kontekście stanowią zabezpieczenie rodziny , organ nie wyjaśnił tej kwestii. W tych okolicznościach faktycznych , twierdzenie organu , że posiadane zasoby pozwalają na samodzielne przezwyciężenie swojej trudnej sytuacji życiowej rodziny skarżącej należy uznać także za oczywiście bezzasadne . Jak wyżej podniesiono, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia w sprawach o przyznanie pomocy społecznej powinny być cele i zadania wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej , w szczególności zawarte w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie organy nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły , czy w aktualnej sytuacji dochodowej tej rodziny jest ona w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności życiowe , czy jest w stanie samodzielnie się utrzymać zważywszy , że w rodzinie tej znajduje się dwoje małoletnich dzieci . Organ nie wyjaśnił, czy skarżąca faktycznie podejmuje działania zmierzające do znalezienia pracy i w ten sposób poprawienia sytuacji dochodowej swojej rodziny. Z analizy akt sprawy wynika , że mąż skarżącej jest osobą ciężko chorą , a zatem to na skarżącej spoczywa obowiązek poszukiwania pracy i środków na utrzymanie. Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi naruszenia art.107 § 3 kpa , zgodnie z którym uzasadnienie zaskarżonych decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione , dowodów , na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienia zaskarżonych decyzji są ogólnikowe, przytaczają stanowisko organu pierwszej instancji oraz treść przepisów , które miały zastosowanie , natomiast organ odwoławczy nie dokonał własnej analizy sytuacji , w jakiej znalazła się rodzina skarżącej , a w szczególności organ ten nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniach i nie podjął polemiki z argumentacją skarżącej. Brak rzetelnej analizy materiału dowodowego , który - jak wyżej podniesiono - nie jest kompletny , stwierdzenie marnotrawienia własnych zasobów oparte na nieaktualnym stanie o sytuacji dochodowej rodziny , to okoliczności które uzasadniają twierdzenie , że w prowadzonych postępowaniach doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust.3 i ust. 11 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów prawa procesowego , a to art.7,art.77 , art.80 oraz art.107 kpa w zakresie wyżej opisanym . Mając powyższe na uwadze , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) - orzekł jak w sentencji.