III SA/Kr 204/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia Transportu Prywatnego w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20.08.2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Dnia [...] lipca 2000 r. Zrzeszenie Transportu Prywatnego w Z. zawarło z Powszechną Spółdzielnią Spożywców "[...]" umowę dzierżawy 15 m2 gruntu stanowiącego część działki nr [...] z przeznaczeniem na kiosk - punkt informacyjny oraz część działki nr [...] (bez określenia powierzchni) z przeznaczeniem na postój autokarów i mikrobusów. Spółdzielnia ta była użytkownikiem wieczystym tych działek. Ze znajdującej się w aktach sprawy ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi własność Gminy [...], natomiast działka nr [...] jest we władaniu Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" bez określenia jej właściciela. Z dniem [...] stycznia 2004 r. Spółdzielnia "Społem" wypowiedziała umowę dzierżawy z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Następnie [...] stycznia 2004 r. Burmistrz Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia przez Zrzeszenie Transportu Prywatnego pasa drogowego ul. [...] obejmującego zatokę postojową na części działek o numerach [...], [...] i [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...].04.2004 r. wymierzył Zrzeszeniu Transportu Prywatnego karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni 372 m2 od dnia [...].01.2004 r. do dnia [...].04.2004 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ul. [...] jest drogą gminną, będącą własnością Gminy [...] a zatoka postojowa na tej ulicy znajduje się w pasie drogowym zgodnie z "metryką" tej drogi. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że Zrzeszenie Transportu Prywatnego użytkuje zatokę przystankową (postojową) na ulicy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara pieniężna została wymierzona na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Powierzchnię zajętej zatoki ustalono na podstawie obliczeń programu komputerowego. Decyzję organu l-instancyjnego doręczono Zrzeszeniu Transportu Prywatnego w dniu [...].04.2004 r. i na tą decyzję dnia [...].05.2004 r. wniesiono odwołanie z żądaniem uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...] i umorzenia postępowania, domagając się przeprowadzenia dowodu z wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...] oraz z decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2004 r. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że organ administracji naruszył art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, art. 11 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. w sprawie zmiany ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także § 1, § 5, § 8 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Naruszenie powołanym przepisów polegało na tym, że w tej sprawie nie było podstaw do ich zastosowania i tym samym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zrzeszenie Transportu Prywatnego nie dokonało zajęcia pasa drogowego, ponieważ zatoka postojowa przy ul. [...] w Z. znajduje się poza pasem tej ulicy. Ulica [...], będąca drogą gminną, obejmuje jedynie działkę o numerze [...], nie zaś działkę o numerze [...] stanowiącą współwłasność osób fizycznych. Zdaniem odwołującej się strony ulica Kościuszki w Zakopanem nie ma wyodrębnionego pasa drogowego. Wyznaczenie pasa drogowego dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który to pian nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji w tej sprawie Zarzucono ponadto naruszenie przez organ l-instancji § 1 i § 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...].12.2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Miasta [...], ponieważ nie zajęto pasa drogowego a tym samym nie było podstaw do wymierzania kary na podstawie powołanym przepisów uchwały. Zarzucono również organowi l-instancji naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie odwołującego się czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...].08.2004 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I- instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tak podjętej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I-instancji nie przeprowadził w prawidłowy sposób postępowania wyjaśniającego, nie zgromadził dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie sporządził prawidłowo protokołów i nie ustalił przebiegu granicy pasa drogowego ulicy [...] w Z. Kopie dokumentów znajdujące się w aktach sprawy nie są potwierdzone za zgodność z oryginałami. Wyjaśniono, że w tej sprawie nie mają znaczenia kwestie własności nieruchomości. Kierując sprawę do ponownego rozpoznania nakazano, między innymi, ustalenie zakresu zajęcia pasa drogowego z dokładnym wskazaniem granic tak zajętego pasa. Decyzję tą doręczono stronie w dniu [...].10.2004 r., na którą dnia [...].11.2004 r. wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu tej skargi wskazano na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na braku umorzenia postępowania w sprawie. Naruszono również art. 136 k.p.a. w ten sposób, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarzucono organom administracji, iż nie uwzględniły bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie, które powinno wynikać z zajęcia przez Zrzeszenie Transportu Prywatnego terenu nie będącego pasem drogowym ulicy [...] w Z. Pas drogowy tej ulicy nie został bowiem wyodrębniony w uchwale Rady Miasta [...]. Wskazano również, iż nałożenie kary pieniężnej w tej sprawie również było bezprzedmiotowe, ponieważ zatoka postojowa przy ul. [...] nie jest częścią pasa drogowego tej ulicy i nie wydano decyzji stwierdzającej nabycie terenu zatoki postojowej przez Gminę [...]. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uzupełnić postępowanie dowodowe i dopiero wówczas orzec w tej sprawie. Domaganie się umorzenia postępowania skarżący uzasadnia brakiem możliwości ponownego przeprowadzenia szeregu dowodów, chociażby z oględzin miejsca zajęcia pasa terenu, a to w związku z upływem czasu oraz przebudowaniem zatoki postojowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał na sprzeczność twierdzeń skarżącego, z których z jednej strony wynika obowiązek przeprowadzania przez organ administracji uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, a z drogiej strony twierdzenia te prowadzą do wniosku, iż nie ma możliwości zebrania dowodów. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione koniecznością ponownego przeprowadzenia przez organ l-instancji całego postępowania wyjaśniającego. W trakcie takiego postępowania Burmistrz Miasta [...] został zobowiązany do dopuszczenia jako dowodu każdego dokumentu, który przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Wskazano również, że kwestia własności danego terenu nie ma znaczenia, bo tego zagadnienia nie reguluje ustawa o drogach publicznych. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżący w dniu 12 listopada 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] sierpnia 2004 r., doręczoną [...].10.2004 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sprawy administracyjnej prowadzonej przez organy administracji było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...].04.2004 r. wymierzył Zrzeszeniu Transportu Prywatnego karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] o powierzchni 372 m2 od dnia [...].01.2004 r. do dnia [...].04.2004 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zatoka postojowa znajdowała się na działkach oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Skarżące Zrzeszenie Transportu Prywatnego kwestionuje to ustalenie podnosząc zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że działka nr [...] stanowi współwłasność osób prywatnych (poza Gminą [...]) i tym samym nie jest ona częścią pasa drogowego. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu obrazującego położenie zatoki postojowej ulicy [...] w Z. Tylko na jednej mapie ewidencyjnej wskazano przebieg granic działek o numerach [...], [...] i [...] (akta sprawy administracyjnej, karta nr 6a). Jednakże na tej mapie nie zaznaczono żadnej zatoki postojowej. Ponadto na jednym odręcznie sporządzonym szkicu zaznaczono pas dla mikrobusów i pas dla autobusów w ciągu ulicy Kościuszki, jednakże nie zaznaczono jakiekolwiek granic działek (akta sprawy administracyjnej, karta nr 2a). Tym samym nie można ustalić gdzie znajdowała się zatoka postojowa, ani czy zatoka ta została zlokalizowana w pasie drogowym ulicy [...] w Z. Nie ulega wątpliwości, iż w tej sprawie ustalenie obszaru zajęcia pasa drogowego jak i przebiegu pasa drogowego miało podstawowe znaczenie Bez prawidłowego ustalenia granicy tego pasa wymierzenie kary pieniężnej za jego zajęcia bez zezwolenia było przedwczesne. Na podstawie zebranego w aktach materiału dowodowego można jedynie przypuszczać, że zatoka postojowa ul. [...] mogła zajmować jakieś działki, ale brak jest dowodów pozwalających na precyzyjne ustalenie granic. Jednym z zarzutów kierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji jest brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że sam art. 136 k.p.a. pozostawia uznaniu organu administracji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc tym samym od samego organu odwoławczego zależy przeprowadzenie postępowania dowodowego, przy czym przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ wyższego stopnia wtedy jest uzasadnione, jeżeli ma ono jedynie charakter uzupełniający. W tej zaś sprawie organ l-instancji zasadniczo nie przeprowadził prawidłowo całego postępowania dowodowego. Przede wszystkim organ ten nie ustalił ani granic zajęcia zatoki postojowej ulicy [...] w Z., ani nie ustalił numerów działek, na których zatoka ta została zlokalizowana. Samo przytoczenie w decyzji Burmistrza Miasta [...] numerów działek nie jest jeszcze wystarczającym dowodem na to, że umiejscowienie tej zatoki miało miejsce właśnie na tych działkach. Ponadto wśród dowodów przeprowadzonych przez ten organ są protokoły z przesłuchania strony. Dowód w postaci przesłuchania stron jako jedyny w procedurze administracyjnej ma charakter posiłkowy (subsydiarny). Zgodnie z art. 86 k.p.a. dowód ten przeprowadza się tylko wówczas, gdy nastąpi wyczerpanie innych środków dowodowych lub też z powodu braku innych środków dowodowych nie można wyjaśnić faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie. W tym przypadku nie zachodziła okoliczność braku dowodów bądź ich wyczerpania. Organ l-instancji zasadniczo nie przeprowadzał innych dowodów poza przesłuchaniem strony. Dowód w postaci oględzin nieruchomości (oględzin zatoki postojowej) sporządzony w postaci protokołu nie zawiera ani mapy ani chociażby szkicu, w związku z tym trudno na jego podstawie ustalić obszar zatoki postojowej ulicy [...] w Z. Tym samym należy wskazać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zasadnie uznało, iż w tej sprawie postępowanie dowodowe należy przeprowadzić zasadniczo od początku. Z akt sprawy nie można bowiem ustalić tych faktów, które uznał za udowodnione organ l-instancyjny. Każda istotna w sprawie okoliczność musi być ustalona dowodem pozwalającym na sprawdzenie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego zarówno przez organ odwoławczy jak i wojewódzki sąd administracyjny. W związku z tym organ odwoławczy nie naruszył, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 138 § 2 k.p.a. Nie można uznać, iż w tej sprawie organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie dowodowe, ponieważ postępowanie to należało przeprowadzić zasadniczo w całości. Organy wyższego stopnia po wszczęciu postępowania odwoławczego nie mogą dokonywać ustaleń stanu faktycznego sprawy w całości lub przeważającej części. Przeczyłoby to bowiem zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne a to oznacza, że strona ma prawo do dokonania przez organy administracji dwukrotnej merytorycznej oceny tej samej sprawy Obciążenie obowiązkiem przeprowadzenia całego postępowania dowodowego tylko organu odwoławczego ograniczałby prawo strony do czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Gdyby bowiem wystarczającym było, aby to organ odwoławczy "na nowo" ustalał stan faktyczny w sprawie, wówczas zabrakłoby organu, który mógłby niejako "w trzeciej" instancji przeprowadzić ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym zawsze w przypadku, gdy postępowanie dowodowe wymaga ponownego przeprowadzenia przynajmniej w znacznej części, organem właściwym do tego jest organ l-instancji. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie naruszyło art. 136 k.p.a. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że również wnioskowane przez skarżącego umorzenie postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw prawnych. Umorzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy dane postępowanie stanie się bezprzedmiotowe (art. 105 § k.p.a.). Można wyróżnić bezprzedmiotowość podmiotową postępowania, jak również bezprzedmiotowość przedmiotową postępowania. Postępowanie jest bezprzedmiotowym z przyczyn podmiotowych zasadniczo wtedy, gdy albo nie ma strony, albo nie ma organu administracyjnego prowadzącego postępowanie. Bezprzedmiotowość przedmiotowa postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy nie ma przedmiotu postępowania. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można stwierdzić, że żadna z wyżej wskazanych form bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w tej sprawie nie zachodzi. W szczególności wbrew temu co podnosi skarżący nie można uznać, iż w tej sprawie nie nastąpiło w żadnym zakresie zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w Z. Jeżeli organ l-instancji wprost wskazał, iż zatoka postojowa znajdowała się w pasie drogowym na działkach o numerach [...], [...] i [...] to nie można bez przeprowadzania postępowania dowodowego uznać, iż ustalenie to jest nieprawidłowe. Skarżący w ogóle nie kwestionuje zajęcie pasa drogowego na działkach o numerach [...] i [...], skupiając swoją argumentację w tym zakresie tylko do działki nr [...]. To, czy doszło do zajęcia pasa drogowego i w jakim rozmiarze pas drogowy został zajęty, będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy wskazać, iż ewentualny brak zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego nie jest przesłanką umorzenia postępowania, ale rozstrzygnięcia merytorycznego. Umorzenie postępowania skutkuje brakiem możliwości orzekania merytorycznego w sprawie, brak zaś zebrania wystarczających dowodów skutkuje tym, że organ administracji nie może udowodnić zaistnienia określonych faktów lub prawidłowo ustalić stan faktyczny w sprawie. Nie można uznać za zasadny argument podnoszony przez skarżącego, dotyczący możliwości ustalenia pasa drogowego jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ulica [...] w Z. była drogą wojewódzką, powiatową, a obecnie jest drogą gminną. Pas drogowy, to zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 204, póz. 2086) wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustalenie przebiegu pasa drogowego następuje na mapach ewidencyjnych. Wprowadzenie przebiegu tego pasa do map ewidencyjnych powinno odbywać się, między innymi, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże ustanie mocy obowiązującej takiego planu nie powoduje, że wcześniej ustalony przebieg pasa drogowego traci swój byt. To zaś, gdzie znajdują się linie rozgraniczające ten pas powinno być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania przez organ l-instancji. Mając to na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało prawidłową decyzję i nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego i tym samym skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalić. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.