III SA/Kr 206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 02.10. i 29.10.2007r. K. i Z. K. wnieśli do Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie wnioski o przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego na zaspokojenie potrzeb finansowych, w tym na umeblowanie pokoi, przyjmowanych w ramach rodziny zastępczej na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] sygn. [...] małoletnich wnuków W. i T. J. Wyjaśnili, że pieniądze otrzymane na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] [...] o częściowym pokryciu kosztów utrzymania powierzonych dzieci są niewystarczające do zapewnienia im właściwej egzystencji. Za własne pieniądze zakupili meble do pokoju i jeden tapczan dla młodszego wnuka T. J. Na tapczan dla drugiego zabrakło pieniędzy. Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta przyznał K. i Z. K. jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej wnuka W. J. w wysokości 500 zł, stwierdzając, że zachodzą braki w wyposażeniu go w podstawowe sprzęty uniemożliwiające właściwą opiekę. W tym samym dniu Starosta wydał decyzję znak [...] na podstawie art. 104, 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071) oraz na podstawie art. 72 ust. 1, 9 i 10, art. 78 ust. 1, 2, 7a, art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., nr 64, poz. 593) odmawiającą przyznania K. i Z. K. jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej drugiego małoletniego wnuka T. J. Uzasadniając decyzję Starosta powołał się na wywiad środowiskowy, który stanowił podstawę do ustaleń, że T. J. jest wyposażony we wszystkie podstawowe sprzęty i elementy takie jak łóżko, meble, odzież, podręczniki szkolne, umożliwiające mu właściwe funkcjonowanie w rodzinie, przy czym rzeczy te zostały zakupione jeszcze zanim wnioskujący stali się rodziną zastępczą dla małoletniego T. Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie świadczenia jednorazowego jest decyzją charakteryzującą się uznaniowością tj. organ może a nie musi orzec zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i Z. K. podnieśli, że od dnia śmierci matki T. i W. J. tj. od [...] 2007r. wnuki przebywały w ich domu, pod ich opieką, stąd była potrzeba poczynienia z własnych środków najpilniejszych zakupów zanim Sąd orzekł o ustanowieniu rodziny zastępczej. Nie zostali poinformowani by zakupy czynić dopiero po rozstrzygnięciu wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając jako organ II instancji decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej utrzymało zaskarżoną przez K. i Z. K. decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że art. 78 ust. 7a w/w ustawy daje możliwość podjęcia przez Starostę decyzji w przedmiocie przyznania rodzinie zastępczej jednorazowego świadczenia pieniężnego. Decyzja ma jednak charakter uznaniowy, co oznacza brak obowiązku orzekania zgodnie z wnioskiem. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku czynienia wszechstronnych ustaleń na temat sytuacji materialno - bytowej rodziny zastępczej, w tym możliwości finansowych, warunków mieszkaniowych, zaopatrzenia w sprzęty niezbędne do normalnego i prawidłowego funkcjonowania rodziny, w szczególności dziecka. Organ pozytywnie ocenił postępowanie Starosty, uznając, że wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności w sprawie. Świadczy o tym wyczerpujący wywiad środowiskowy oraz znajdujące się w aktach oświadczenie o stanie majątkowym rodziny z dnia [...] 2007r. Przedmiotowa decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego, na gruncie tego samego stanu faktycznego co decyzja z [...] dotycząca świadczenia pieniężnego dla W. J., z tym, że przy uwzględnieniu, że ten ostatni nie posiadał łóżka. Organ wskazał również, że zarzut skarżących dotyczący braku pomocy w związku z koniecznością dokonania zakupów i poniesienia innych wydatków zaraz po przyjęciu małoletnich do domu polegający na zrekompensowaniu im chociaż częściowo tych kosztów jest bezzasadny. Wyjaśnił, że jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka ma na celu dofinansowanie zakupu m.in. brakujących sprzętów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania dziecka, a nie rekompensatę za dokonane już wydatki. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazali, że motywy zaskarżenia "znane są stronom". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy wskazać, że skarga K. i Z. K. zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Naruszenie prawa przez organy powstało w związku ze stosowaniem przepisu prawa materialnego tj. art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej. Stanowi on, że Starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka w wysokości do 150 % podstawy. Na tle regulacji dotyczącej rodziny zastępczej zawartej w artykułach od 72 do art. 79 wskazanej ustawy przedmiotowa forma pomocy finansowej wyróżnia się cechą fakultatywności, co znaczy, że prócz obligatoryjnego wsparcia finansowego przydzielanego każdej rodzinie zastępczej na podstawie art. 78 ust. 3 Starosta może na wniosek osób tworzących rodzinę zastępczą udzielić odrębnie świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków. Ta sama zasada odnosi się do świadczenia mającego na celu wspomóc niespodziewane potrzeby wynikające ze zdarzenia losowego (stanowi o tym art. 78 ust. 7b). Nie budzi wątpliwości fakt, że organ w zakresie wysokości tego świadczenia otrzymał bardziej przejrzyste wskazówki orzekania, gdyż ustalono górną granicę odnoszącą się do podstawy ustalenia wysokości pomocy pieniężnej, a jest nią kwota 1.621 zł. Co do celów tego rodzaju pomocy - tutaj przesłanka określona jest w sposób w dużym stopniu ogólny, pozwalający organowi wziąć pod uwagę nie tylko konkretny cel wskazany we wniosku o przyznanie świadczenia ale też ogólne zasady i cele pomocy społecznej. Nie znaczy to jednak, że decyzja ma być dowolna. Organy nie mogą przekroczyć granic uznania wyznaczonych przepisem. O przekroczeniu można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). W przedmiotowej sprawie wskazane wyżej dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Starostę naruszenie prawa ma wyraźnie charakter przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy w sposób niewystarczający bowiem zinterpretowały okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, które były podstawą do stwierdzenia czy istniała uzasadniona potrzeba pokrycia niezbędnych wydatków na rzecz przyjętego przez K. i Z. K. małoletniego T. J. Przede wszystkim pominęły podnoszoną przez skarżących okoliczność (nie odniosły się do niej), że w związku z zakupami dokonywanymi zanim stali się prawnie rodziną zastępczą dla wnuków zadłużyli się w tym sensie, że spłata została ustalona w systemie ratalnym i że do dnia wydania decyzji organu I instancji wciąż spłacają te zakupy. W tym kontekście nie jest wystarczające stwierdzenie organów, że tylko i wyłącznie w sytuacji gdy strona udowodni, że powstała pilna potrzeba czynienia wydatków to wówczas organ niejako na poczet przyznaje stronie świadczenie pieniężne. Charakterystyczne jest, że pogląd organów powstał na tle stanu faktycznego gdzie skarżący starali się o świadczenie na dwójkę dzieci, którym organizowano w nowym domu pokój w sensie wyposażenia. Organy po stwierdzeniu, że jedno z dzieci tj. W. J. nie posiada łóżka - przyznał świadczenie konkretnie na ten cel a odmówił świadczenia na rzecz T. J., który takie łóżko już posiadał. Organy w ten sposób wybiórczo potraktowały nie tylko intencje skarżących ale i ustawodawcy. Przepis wskazując, że pieniądze mają być przeznaczone "na niezbędne wydatki" każe oczywiście ocenić jakiego typu i jakiej wartości te wydatki mają być, niemniej jednak ocena ta ma być logiczna i odpowiadająca doświadczeniu życiowemu. Tego w zaskarżonych decyzjach zabrakło. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, po stwierdzeniu, że organy naruszyły prawo materialne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz po stwierdzeniu, że organy naruszyły również prawo procesowe tj. art. 77 § 1, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), w rozumieniu z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokona wszechstronnej analizy potrzeb skarżących związanych z wydatkami na rzecz małoletniego T. J., uwzględniając poczynione juz przez skarżących wydatki finansowane w systemie ratalnym i wyda stosowną decyzję.