III SA/Kr 208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi Związku Komunalnego Gmin "A" w O na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania Związku Komunalnego Gmin "A" w O od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji – zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. dla B Spółki z o.o. z siedzibą w O na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. Związek Komunalny Gmin "A" w O złożył do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji – zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 lipca 2013 r. dla B Spółki z o.o. z siedzibą w O na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił wnioskodawcy wznowienia postępowania, wskazując, że nie posiada on przymiotu strony, bowiem stroną postępowania w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na obszarze jednej gminy jest wyłącznie przedsiębiorca, który złożył wniosek w sprawie wydania zezwolenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie Związek Komunalny Gmin "A" w O podniósł, że organ I instancji dopuścił się niewłaściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., obecnie t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) oraz ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm., zwanej dalej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym) poprzez nieprzyznanie mu statusu strony postępowania. Opisanym na wstępie, kwestionowanym skargą, postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Związku Komunalnego Gmin "A" w O od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji – zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 lipca 2013 r. dla B Spółki z o.o. z siedzibą w O na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z przepisu art. 18 ust.1 pkt 1 lit. d) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na obszarze jednej gminy jest wyłącznie przedsiębiorca, który złożył wniosek w sprawie wydania zezwolenia. Skargę na powyższe postanowienie SKO wniósł do Sądu Związek Komunalny Gmin "A" w O, wskazując na naruszenie przepisów art. 6 i art. 15 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisów postępowania, tj. art. 28 i 134 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym na obszarze gmin – członków związku oraz § 6 Statutu Związku. Nadto wskazała, że wynikający z art. 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zakres uprawnień i obowiązków organizatora wskazuje na ścisły związek z przewozami osób w transporcie drogowym na liniach regularnych, które wykonują przewoźnicy na podstawie zezwoleń udzielanych przez Burmistrza Miasta i Gminy. Zatem Związek jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób, którego obowiązku sprawa wydania zezwolenia dotyczy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga wywarła zamierzony skutek. Zaskarżone postanowienie należało bowiem uchylić, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), którym SKO, działające jako organ odwoławczy, stwierdziło niedopuszczalność odwołania od postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną – zezwolenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 lipca 2013 r. dla A Spółki z o.o. z siedzibą w O na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 149 § 4 k.p.a., na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie. Wobec jednoznacznego brzmienia ww. przepisu, niezrozumiałe jest, dlaczego Kolegium orzekło o niedopuszczalności odwołania, skoro strona skarżąca wniosła zażalenie, a nie odwołanie oraz z jakich powodów uznało ten środek zaskarżenia za niedopuszczalny. Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że zażalenie służy stronie na postanowienie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Prawo zażalenia wynika zatem z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej. Z treści art. 141 § 4 k.p.a. wynika jednoznacznie, że na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania przysługuje nie inny środek zaskarżenia jak tylko zażalenie. W związku z tym, za błędne uznać należało stanowisko organu odwoławczego, który zaskarżonym postanowieniem stwierdził "niedopuszczalność odwołania" od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w ten nieuprawniony i pozbawiony podstaw prawnych sposób naruszyło przepis art. 127 § 1 k.p.a., mówiący o tym, że odwołanie służy stronie tylko od decyzji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wydał takiego władczego aktu administracyjnego, lecz postanowienie. Wprawdzie z przepisu art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, to nie oznacza to zupełnej dowolności rozstrzygnięcia o losach wniesionego środka zaskarżenia, lecz "dopasowanie" nie tylko formy, ale i treści rozstrzygnięcia. Nadto zaskarżone postanowienie nie uwzględnia w podstawie prawnej tego przepisu. Po drugie, skoro przepis art. 149 § 4 k.p.a. wprost dopuścił możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, SKO nie mogło stwierdzić jego niedopuszczalności. Zażalenie winno w takiej sytuacji podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, zaś organ odwoławczy powinien wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a., stosownie do poczynionych w toku postępowania zażaleniowego ustaleń i oceny stanowiska organu I instancji. Innymi słowy, organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania instytucji procesowej stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, w której zobligowany był do merytorycznego zbadania rozstrzygnięcia organu I instancji – postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie doszło zatem do bezzasadnego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 134 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto ocena nieprawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium znajduje swoje uzasadnienie także w tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż "odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa" (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1720/11). Także w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12; LEX nr 1219080, podkreślono dobitnie, że "Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego." Pogląd ten w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia – jak w okolicznościach niniejszej sprawy – jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może się więc opierać na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania wznowieniowego. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu okoliczność, czy podmiot wnioskujący jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, o czym świadczą istotne rozbieżności między stanowiskiem organów oraz strony skarżącej w zakresie wykładni art. 18 ust.1 pkt 1 lit. d) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., obecnie t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. Jeżeli w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu strony skarżącej w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji powinien był - po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie - wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zwrócić także należy uwagę na taki aspekt, że ustalenie kręgu stron postępowania, szczególnie w kontekście przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest niewątpliwie przeprowadzeniem postępowania w znacznej części (obecnie, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie), co niewątpliwie rzutuje na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Kolegium samodzielnie ustalając krąg stron postępowania i prowadząc na tej podstawie postępowanie, może narazić się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Przy ponownym rozpatrywaniu zażalenia strony skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod rozwagę wskazane wyżej uwagi i mając je na względzie dokona ponownego rozstrzygnięcia oceniając także prawidłowość postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.