III SA/Kr 2091/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Rektora Akademii z dnia 2 października 2014 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę specjalności postanawia odrzucić skargę Dziekan Wydziału [...] Akademii w dniu 3 września 2014 r. odmówił M. M. zgody na zmianę specjalności na "Psychologię [...]" w ramach jednolitych studiów magisterskich niestacjonarnych na kierunku "Psychologia". M. M. odwołała się od decyzji Dziekana. Rektor Akademii decyzją z dnia 2 października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] i nie wyraził zgody na opisaną wyżej zmianę specjalności przez M. M. M. M. zaskarżyła decyzję Rektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak stosownego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz pouczenia o prawie do zaskarżenia decyzji Rektora. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaskarżone przez M. M. rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, ani też decyzją, do której z mocy art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym stosowałoby się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zdaniem Rektora, zaskarżone rozstrzygniecie jest tzw. aktem wewnętrznym, który nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "ppsa"), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przytoczonego przepisu wynika, że nie w każdej sytuacji, w której jednostka jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę ze strony sądów administracyjnych (art. 3 § 3 ppsa). Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 ppsa, a ponadto żaden przepis ustaw szczególnych nie ustanawia właściwości sądu administracyjnego, to taki sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi, gdyż, rozpatrując ją, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Odnosząc powyższe rozważania do skargi wniesionej przez M. M., należy wyjaśnić trzeba, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, czyli jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (np. studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Dlatego podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest dopuszczalność kontroli przez sąd administracyjny decyzji Rektora o odmowie zmiany specjalności. Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje wydanie decyzji administracyjnych w sprawach ściśle w niej wymienionych, np.: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i ust. 11) i studia doktoranckie (art. 196 ust. 3), pomocy materialnej (różnego rodzaju stypendiów i innych świadczeń – zgodnie z art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190). Z charakteru wymienionych spraw wynika, że kontroli sądownictwa administracyjnego podlegają tzw. akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Wyjaśnić trzeba też, że zagwarantowana konstytucyjnie i ustawowo autonomia uczelni wyższej oznacza, że organy uczelni posiadają tzw. władztwo wewnętrzne, które – z woli ustawodawcy – pozwala na wydawanie rozstrzygnięć, nawet w formie decyzji, nie podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego. Zatem na podstawie Prawa o szkolnictwie wyższym organy administracyjne szkoły wyższej (uczelni) wydają dwa rodzaje decyzji: – decyzje podlegające kontroli sądownictwa administracyjnego – w sprawach konkretnie wymienionych w ustawie i wynikające z władztwa zewnętrznego uczelni; – decyzje niepodlegające kontroli sądownictwa administracyjnego - wynikające z władztwa wewnętrznego uczelni posiadającej autonomię, której zakres wyznaczony został przepisami prawa. Niewątpliwie skarżącą, jako studentkę Akademii obowiązywał regulamin studiów tej uczelni oraz postanowienia umowy o świadczenie nauki zawartej pomiędzy skarżącą a uczelnią w dniu 19 października 2012 r. Z kolei do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. W ocenie Sądu kwestia wyboru specjalności w ramach danego kierunku studiów należy do sfery uregulowanej w regulaminie studiów i umowie o świadczenie nauki, a zatem zaskarżona przez M. M. decyzja o odmowie wyrażenia zgody na zmianę specjalności należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 774/10). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 478/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Rektora o odmowie zgody na zmianę specjalności w ramach kierunku studiów podjęta w ramach władztwa wewnętrznego uczelni, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją podlegającą kontroli sądownictwa administracyjnego. Jeśli zaś przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 ppsa ani też żaden przepis ustawy szczególnej, o którym mowa w art. 3 § 3 ppsa, nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, to z uwagi na brak właściwości rzeczowej sądu administracyjnego – Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa.