III SA/Kr 210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 stycznia 2013 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej skargę oddala. Z. G. złożyła wniosek o wydanie uwierzytelnionych kserokopii map ewidencyjnych dla obrębu S I, jednostka ewidencyjna S, KERG [...] sporządzonej w latach 1958-1959 bez naniesienia na nią późniejszych zmian, tj. przedstawiającej sytuację z okresu jej wykonywania w latach od 1958 do 1959 r. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym powyżej przepisami organ prowadzący operat ewidencji gruntów obowiązany jest do utrzymania go w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi w związku z powyższym mapa ewidencyjna sporządzona w latach 1958-1959, podlegała ciągłej aktualizacji, tj. wprowadzaniu zmian na podstawie dokumentów posiadanych przez organ prowadzący. W dniu 3 listopada 1977 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjęto pod numerem KERG [...] nową mapę ewidencji gruntów obrębu S I, wykonaną "w 1962 r z uwzględnieniem późniejszych zmian do roku 1977". Mapa ta zastąpiła dotychczasowe opracowanie kartograficzne i stała się częścią operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S I i do dnia dzisiejszego mapa KERG [...] jest obowiązująca i w dalszym ciągu podlega bieżącej aktualizacji. Organ wskazał, że tut. Wydział nie ma możliwości przywrócenia na obowiązującej mapie ewidencyjnej stanu z okresu poprzedzającego wprowadzenie pierwszej zmiany tj. stanu z 1958-1959 r. Organ dodał również, że w dniu 18 sierpnia 2011 r. udostępnił skarżącej uwierzytelnione kserokopie mapy ewidencyjnej z lat 1958-1959 dla wskazanych działek, zaznaczając jednocześnie, że są to najstarsze mapy ewidencyjne dla obrębu S I, będące w jego posiadaniu. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Starosta odmówił wydania uwierzytelnionych kserokopii mapy ewidencyjnej przedstawiającej stan w latach 1908-1958. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a."., oraz art. 20, art. 22, art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne odmówił wydania Z. G. (dalej skarżąca) wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz kopii mapy ewidencyjnej obręb S I, jednostka ewidencyjna S, przedstawiających stan na lata 1958-1959. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. G. wniosła o jego uchylenie w całości, gdyż oparte jest ono na błędnie ustalonym stanie faktycznym i niechęci urzędników do pracy. Organ bowiem sam stwierdził, że ma mapy z 1958-1959 roku więc powinien je wydać. Nadto w oparciu o składane do organu inne dokumenty jest w stanie ustalić które obiekty, kiedy zostały naniesione na mapę ewidencyjną z 1958r. a których wcześniej tam nie było. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podał, iż pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. Z. G. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wydanie "map działek nr ewidencyjny [...] i [...] w S I, jednostka ewidencyjna S przedstawiających ich stan prawny i faktyczny w latach 1958 do 1959" oraz o "udzielenie (...) informacji kto jest wpisany jako właściciel działki [...] i na jakiej podstawie oraz jaka jest dla tej działki prowadzona Księga Wieczysta". W związku z brakiem odpowiedzi ze strony Starosty pismem z dnia 8 lipca 2011 r. powołując się na art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wezwała Starostę "do usunięcia stanu niezgodności z prawem". Starosta w odpowiedzi 12 lipca 2011 r. poinformował Z. G., iż Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie posiada map z okresu wskazanego we wniosku z 7 czerwca 2011 r. Jednocześnie przesłał skarżącej najstarsze posiadane mapy ewidencyjne, które sporządzono w latach 1958-1959 oraz przedstawił dla tych działek stan prawny ujawniony w obecnej ewidencji gruntów i budynków. Dokumenty te zostały wysłane do Z. G. 24 sierpnia 2011 r. wraz z pismem Starosty z 18 sierpnia 2011 r., zawierającym wyjaśnienia wobec nieudzielenia informacji na w/w wniosek w terminie wcześniejszym. W kolejnym wniosku z 5 września 2011 r. Z. G. zwróciła się do Starostwa Powiatowego z prośbą o ponowne wydanie "map z lat 1958 i 1959", gdyż jej zdaniem mapy przesłane pismem z 18 sierpnia 2011 r. odzwierciedlały stan działki nr [...] i nr [...] na rok 1965, a nie na lata 1958 - 1959. Starosta w odpowiedzi z 20 września 2011 r. poinformował, iż mapy, których kopie przesłał są najstarszymi dokumentami w zasobie geodezyjnym, obejmującymi obszar działek nr [...] i [...] położonych w S I. Wnioskodawczyni pismem z 10 października 2011 r. wystąpiła do Starosty o "przesłanie (...) map oddających stan faktyczny z (...) lat 1958 i 1959". W odpowiedzi z 2 listopada 2011 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu pisma z 10 października 2011 r. bez rozpatrzenia ze względu na przesłanie całości akt przedmiotowej sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie w związku ze skargą złożoną pismem z 17 sierpnia 2011 r. na bezczynność Starosty. Sąd postanowieniem z 8 lutego 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 54/11 odrzucił skargę Z. G. z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Z. G. pismem z 20 marca 2012 r. złożyła do Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej "skargę na bezczynność" Starosty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] 2012 r. znak: [...] skargę tę uznał za zasadną ze względu na brak rozpoznania przez Starostę wniosku Z. G. z dnia 7 czerwca 2012 r. niezwłocznie, nakazał pozostawienie wniosku z 10 października 2011 r. bez rozpoznania oraz poinformowanie Z. G. o odmowie wydania dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pismem z 12 lipca 2012 r. a nie w formie przewidzianej przez prawo procesowe. Jednocześnie wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym 14 września 2012 r. Starosta wydał zaskarżone postanowienie. Na w/w postanowienie Z. G. złożyła zażalenie wskazując, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia. Organ II instancji stwierdził, iż Z. G. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wydanie map z lat 1958 -- 1959, które w czasie złożenia wniosku, tj. 7 czerwca 2011 r. powinny stanowić materiał źródłowy państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ze względu na sporządzenie w ich miejsce nowej mapy ewidencji gruntów i budynków w ramach pracy KERG [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 3 listopada 1977 r. Z tego powodu wniosek powinien być rozpoznany na zasadach uregulowanych w art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z których wynika prawo obywatela do dostępu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego oraz udostępniania materiałów w nim zgromadzonych ustawą zobowiązany został starosta. W myśl tej ustawy każdy może żądać udostępnienia informacji zawartych w tym zasobie. Dlatego też Z. G. z tego prawa skorzystała, składając wnioski o udostępnienie map z konkretnych lat. W odpowiedzi każda informacja Starosty sprowadzała się jednak do przekazania, że żądanych materiałów w zasobie geodezyjnym brak. Jeśli zatem Starosta podjął działania w sprawie zaspokojenia żądań strony i w wyniku tych działań stwierdził postanowieniem odmowę wydania materiału z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze względu na jego brak w zasobie, działanie Starosty było słuszne. Aktem tym umożliwił bowiem stronie zaskarżenie orzeczenia do organu wyższej instancji. Przyjęta zatem forma postanowienia do rozstrzygnięcia sprawy wydania materiału z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie miała wpływu na rozwiązanie sprawy, do załatwienia której licznymi pismami Z. G. zobowiązywała Starostę. Organ odwoławczy wskazał, że żądanie przez skarżącą wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej o treści przedstawiającej stan na lata 1958-1959 nie jest możliwe do spełnienia gdyż mapa podlega ciągłej aktualizacji (do 3 listopada 1977 r.), a organy administracji publicznej nie mają uprawnień do wyeliminowania z jej treści elementów naniesionych w latach 1958-1977. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem prawa a w szczególności: - art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przez organy ustalenia stanu faktycznego w sprawie w oparciu o zebrany materiał dowodowy; - art. 10 § 1 i 78 § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie w całości sprawy wskazanej we wniosku z dnia 10 września 2012 r., co skutkuje błędnymi ustaleniami faktycznymi w sprawie, a co za tym idzie błędnym rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącej, w wyniku tych naruszeń organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, a co za tym idzie wydał błędne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od 2010 r. stara się o wydanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyrysu z mapy ewidencyjnej obrazującego należące do jej rodziny działki ewid. nr [...] i [...] położone w S I w ich stanie na lata 1908 do 1958. Wskazała, że podczas jej wizyty w Starostwie Powiatowym w 2011 r. powiedziano jej, że w zasobach organu znajdują się wszystkie żądane przez nią mapy ale, gdy następnie zażądała mapy z 1958 r. to jej odmówiono wydania takiej mapy. Skarżąca kwestionuje ustalenia organów obu instancji i domaga się wydanie jej map zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawie Starosta odmówił skarżącej wydania żądanych map z uwagi na ich brak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W związku z licznymi wnioskami skarżącej, informacja ta była udzielana jej kilkakrotnie w formie pisemnej. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skoro Starosta nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym map, których domaga się skarżąca, to tym samym nie może wydać z tych map kopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w skrócie "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 stycznia 2013 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającą wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz kopii mapy ewidencyjnej obręb S I, jednostka ewidencyjna S, przedstawiających stan na lata 1958-1959. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że Z. G. domagała się wcześniej od Starosty wydania uwierzytelnionej kserokopii mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] oraz nr [...] położonych w S I, jednostka ewidencyjna S, przedstawiających stan za lata 1908 -1958. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta odmówił skarżącej wydania przedmiotowych map. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy przez M Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Nr [...]. Skarga Z. G. na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1755/12. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku powołanym powyżej. Wniosek o udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej (Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 dalej "P.g.k."), z których wynika prawo obywatela do dostępu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz obowiązek starosty, jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny na szczeblu powiatowym, udostępnienia materiałów zgromadzonych w tym zasobie. Podstawowe regulacje w zakresie udostępniania danych z zasobu geodezyjnego kartograficznego znajdują się w art. 40 P.g.k. Zgodnie z art. 40 ust. 2 P.g.k., państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów w zakresie zasobów powiatowych (art. 40 ust. 3 pkt 3 P.g.k.). W myśl art. 7d pkt 1 P.g.k. do zadań starosty należy w szczególności: prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.k., ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Natomiast definicja państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawarta jest w art. 2 pkt 10 P.g.k. Zgodnie z nią, ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Jednocześnie z § 44 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że do zadań starosty należy m.in. utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i udostępniania danych ewidencyjnych. Zdaniem Sądu skoro Starosta nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym map, których domaga się skarżąca, to tym samym nie może wydać skarżącej z tych map kopii. Zatem Starosta zasadnie odmówił skarżącej wydania przedmiotowych map. Podkreślić należy, że organ przesłał skarżącej najstarsze mapy ewidencyjne, które znajdowały się w zasobach organu, które sporządzono w latach 1958-1959, jednak ze zmianami wprowadzonymi do roku 1977. Starostwo wskazało, że mapa ewidencyjna sporządzona w latach 1958 - 1959 do momentu założenia nowej mapy ewidencyjnej dla obrębu S I, tj. do roku 1977 podlegała ciągłej aktualizacji. Zgodnie, bowiem z wówczas obowiązującą instrukcją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty, wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32), prowadzenie ewidencji gruntów i budynków polegało na utrzymaniu operatu ewidencji gruntów i budynków w stałej aktualności tj. w zgodności ze stanem faktycznym, co następowało poprzez wprowadzanie zmian do ww. operatu. Dlatego też nie jest możliwe wydanie kopii mapy ewidencyjnej bez elementów wniesionych na skutek aktualizacji jej treści. Sąd podziela również stanowisko organów co do braku możliwości na obowiązującej mapie przywrócenia stanu z okresu poprzedzającego wprowadzenie późniejszych zmian, czego domagała się skarżąca. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, a sądowa kontrola dokonana stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie wykazała uchybień które decydowałyby o konieczności usunięcia zaskarżonego postanowienia z obrotu, należało na podstawie art. 151 ustawy orzec jak w sentencji.