III SA/Kr 212/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu zażaleń J. G. i E. G. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2015 r. (znak: [...]), w którym w punkcie l ustalono łączne koszty postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie: Z gm. M oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], będącą własnością J. G. z nieruchomością sąsiednią, działką ewidencyjną nr [...], stanowiącą własność E. G., na kwotę brutto 3 000 (trzy tysiące) złotych, w punkcie 2 ustalono osoby zobowiązane do poniesienia kosztów postępowania: J. G. w kwocie 1500 zł i I. G. w kwocie 1500 zł., w punkcie 3 zwolniono z ponoszenia kosztów J. G., a w punkcie 4 zobowiązano E. G. do uiszczenia ustalonych kosztów w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie rozgraniczeniowe działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność J. G. z działką ewidencyjną nr [...], stanowiącą własność E. G. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. (znak: [...]) i stała się ostateczna. W tym samym dniu Burmistrz wydał postanowienie, w którym ustalono koszty postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] 2015 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek ewidencyjnych numer [...] i [...]. Wynagrodzenie biegłego za prace geodezyjne wynosiło 3 000 zł i zdaniem organu stanowiło wszystkie koszty rozgraniczenia, ponieważ inne koszty poniesione przez strony nie powinny być wliczane się do tych kosztów. Organ podzielił te koszty w ten sposób, że rozdzielił je pomiędzy J. G. i E. G. po połowie - w kwotach po 1 500 zł. Na uzasadnienie swego stanowiska wskazał, że ponieważ pomiędzy uczestnikami postępowania jest spór co do przebiegu linii granicznej, to rozgraniczenie nieruchomości jest w interesie ich obojga. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli E. G. i J. G. W ocenie J. G. koszty postępowania powinna w całości ponieść E. G., ponieważ z przeprowadzonej w sprawie opinii biegłego wynika, że wybudowała ona mur oporowy na jego gruncie, co było bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Dodał, że organ I instancji przy orzekaniu o kosztach postępowania pominął poniesione przez niego wydatki. E. G. zakwestionowała rzetelność opinii biegłego i wysokość kosztów jej sporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że oba zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Wskazało, że koszty postępowania administracyjnego regulują przepisy Działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1) oraz które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Natomiast stosownie do brzmienia art. 264 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (§ 1). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). Kolegium powołało się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. I OPS 5/06), że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Odstąpienie od obciążenia strony kosztami może nastąpić, gdy rozgraniczenie nie nastąpiło w jej interesie ponieważ nie kwestionuje ona przebiegu granicy. W ocenie Kolegium taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, a zarzuty obu zażaleń w tym przedmiocie nie mogły zostać uwzględnione. Z akt postępowania wynika, że strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie przebiegu granicy, a E. G. nie zgodziła się na podpisanie protokołu z przeprowadzonych przez geodetę czynności. W tych okolicznościach nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące konieczności obciążenia kosztami wyłącznie jednej ze stron. Zdaniem Kolegium sporne rozgraniczenie prowadzone było i jest (na etapie sądowym), w interesie obu stron, zarówno inicjującego postępowanie jak i uczestniczki, która nie wyraziła zgody na proponowany przebieg granicy i nie podpisała protokołu z jego ustalenia. Nie można się także zgodzić z zarzutem dotyczącym nierzetelności pracy geodety. Z akt sprawy wynika, że geodeta prawidłowo zawiadomił strony o czynnościach z ustalenia przebiegu granic. Zgromadził odpowiednie dokumenty stanowiące podstawę ustalania przebiegu granic, a z przeprowadzonych czynności sporządził protokół. Zdaniem organu II instancji wszystkie czynności geodety były zgodne z Rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U.1999.45.453) i nie ma podstaw do kwestionowania wysokości jego wynagrodzenia. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Tym samym nie można do tychże kosztów wliczyć wydatków poniesionych przez wnioskodawcę na uzyskanie dokumentów, które zobowiązany był przedłożyć w celu usunięcia braków podania. Na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1/ sprzeczność istotnych ustaleń postanowienia z materiałem dowodowym zgromadzonym z sprawie przez przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było w interesie obu stron, zarówno inicjującej postępowanie J. G. jak i uczestniczki E. G., podczas gdy w prawdziwym stanie rzeczy postępowanie wykazało, że mur oporowy wykonany został przez E. G. na działce nr [...] stanowiącej własność J. G., a nie na działce należącej do E. G., a zatem przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było konieczne dla ustalenia samowoli uczestniczki wykonującej roboty budowlane na gruncie należącym do J. G. oraz przez przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wynoszą jedynie 3.000 zł, podczas gdy oprócz kosztów czynności geodety obejmują też inne wydatki wykazane w sprawie; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 262 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że J. G. ma obowiązek ponieść koszty postępowania w przedmiotowej sprawie, gdy koszty te nie wynikły z winy skarżącego, lecz są wynikiem sprzecznego z prawem wtargnięcia przez E. G. na jego grunt i wykonania przez E. G. zabudowy na jego gruncie stanowiących konsekwencję działania E. G. czynności geodety ustalenia prawidłowego przebiegu granicy wymienionych działek nr [...] i [...], tym bardziej, że granica pomiędzy stronami stała się sporna, E. G. nie podpisała protokołu granicznego, a nadto naruszenie przepisu art. 263 k.p.a. przez nieuwzględnienie pełnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego, lecz poprzestanie jedynie na kosztach czynności geodety dokonującego czynności rozgraniczenia. Zdaniem skarżącego organ administracji dokonał dowolnej wykładni przepisów art. 261, 262 i 263 k.p.a. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy koszty postępowania wynikły wyłącznie z winy E. G., gdyż E. G. wykonała samowolnie budowę muru oporowego. Budowlę tą umieściła na gruncie działki nr [...] stanowiącej własność J. G. O wykonywaniu budowy nie zawiadomiła J. G., ani nie uzyskała zgody właściciela wymienionej działki na wykonanie budowy. Bezpodstawnie powołuje się na uprawnienie do korzystania z zabudowy stanowiącej mur oporowy. Nie uwzględnia faktu, że budowę tą wykonała na gruncie nie swojej własności. Nie stosuje się do wezwania uprawnionego właściciela do rozebrania zabudowy, ani do przywrócenia stanu poprzedniego. W sprawie z żądania o rozebranie wymienionego muru oporowego prowadzone jest w postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Nie miałby on powodu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego gdyby nie wymienione samowolne postępowanie E. G. Jednak w przedstawionym stanie rzeczy i przedłożonych w sprawie dowodów nie miał innej możliwości jak skierowanie wniosku o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego dla wykazania zakresu swojego prawa własności do gruntu i dla przeprowadzenia postępowania niezbędnego do usunięcia naruszenia prawa własności. Wbrew oczywistym faktom E. G. nie podpisała protokołu granicznego. W dalszym ciągu nie uwzględnia prawa własności J. G. Kwestionuje przebieg granic stwierdzony w przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym. Oczywistym jest, że koszty postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowej sprawy wynikły z winy E. G. W całości obciążają E. G. stosownie do przepisu art. 262 k.p.a. Koszty postępowania obejmują nie tylko kwotę wynagrodzenia geodety podaną w zaskarżanym postanowieniu, ale także pozostałe koszty i wydatki wykazane stosownymi dokumentami złożonymi do akt przedmiotowej sprawy przez Wnioskodawcę, a w uchwale z dnia 11 grudnia 2006r, l OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawsze koszty postępowania rozgraniczeniowego winny być ponoszone po połowie. Zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepis art. 262 k.p.c. W konkluzji skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest zgodność z prawem obciążenia skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego bowiem kosztami tymi oraz innymi poniesionego przez niego powinna ponieść wyłącznie uczestniczka postępowania E. G. Należy wskazać, że podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 264 § 1 k.p.a. ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie rozgraniczeniowej koszty związane z czynnościami powołanego do rozgraniczenia geodety są to koszty uzasadnione. Ich wysokość została ustalona na kwotę 3000 zł, nie można zatem przyjąć, że wysokość jest dowolna. W toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez geodetę, granice działek objętych wnioskiem o rozgraniczenie okazały się sporne, ich przebieg nie został ustalony, postępowanie umorzono i sprawę przekazano sądowi powszechnemu. Należy zatem uznać, że rozgraniczenie prowadzone było w interesie wszystkich stron postępowania i istniała w tej sytuacji podstawa do obciążenia kosztami postępowania skarżących, bowiem każda ze stron biorąca udział w postępowaniu rozgraniczeniowym miała interes w ustaleniu przebiegu granic. Niewątpliwe jest bowiem, że sporne rozgraniczenie prowadzone było również w interesie skarżącego, który kwestionuje przebieg granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami. Zatem to z wniosku w skarżącego, w jego interesie prowadzono postępowanie rozgraniczeniowe, to tym bardziej uzasadnia obciążenie jego i uczestniczki kosztami tego postępowania. Skoro więc, jak wynika z art. 152 kc, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich właścicieli gruntów sąsiadujących, to też wszyscy oni są zobowiązani do partycypowania w tych kosztach bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W sprawie zatem istniała podstawa do powołania się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSA/WSA z 2007 r. nr 2, s. 26; LEX nr 229485), zgodnie z którą organ administracji, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która zażądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana w dwóch aktach prawnych: w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Sąd uznał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, to właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które – w jego ocenie – zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże, co jest oczywiste, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Zatem wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego zobowiązani są do udziału w wydatkach bez względu na to, kto żądał wszczęcia postępowania. Okoliczności sprawy dawały więc niewątpliwie podstawę, by kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążyć również skarżącego jako inicjatora postępowania, właściciela nieruchomości objętej jego wnioskiem rozgraniczeniowym. Organy prawidłowo uznały, że własne koszty skarżącego związane z udziałem w sprawie (opłaty za odpisy z ksiąg wieczystych i koszt dojazdów) nie są kosztami postępowania administracyjnego rozgraniczeniowego, a wyłącznie kosztami strony związane z jej udziałem w sprawie, które sama ponosi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.