III SA/Kr 215/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego skargę oddala. Zaskarżoną przez B. P. (dalej skarżący) decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 16 ust. 3, art. 24 ust. 2 , 2a i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu skarżącemu, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2019 r. Powyższa decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącemu, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował datę, od której przyznano mu zasiłek pielęgnacyjny. Wskazał, że choruje od 4 roku życia i cały czas otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny, ale w lutym 2016 r. otrzymując orzeczenie o stopniu niepełnosprawności został poinformowany przez urzędnika, że po ukończeniu szkoły średniej i osiemnastego roku życia zasiłek pielęgnacyjny się nie należy. Jak wyjaśnił skarżący, ta błędna informacja była powodem nie złożenia przez niego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w lutym 2016 r., lecz dopiero w maju 2017 r. tj. w momencie gdy o takiej możliwości dowiedział się przypadkowo na podstawie wiadomości internetowych. Skarżący wniósł o "przywrócenie zasiłku pielęgnacyjnego" i przyznanie go także za okres od lutego 2016 r. do kwietnia 2017 r. Opisaną na wstępie decyzją, Samorządowego Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że B. P. ur. [...] 1996 r. kwalifikuje się do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 20 lutego 2016 r., na wniosek z dnia 20 stycznia 2016 r. Niepełnosprawność skarżącego istnieje od wczesnego dzieciństwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 września 2012 r., czyli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (przed ukończeniem 16 roku życia). Nadto organ podał, że skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w dniu 9 maja 2017 r., tj. po upływie jednego roku i około trzech miesięcy od daty wydania tego orzeczenia. Następnie, SKO podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje dopiero od maja 2017 r. Organ wskazał na treść art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podkreślił, że w omawianej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącemu zostało wydane na czas określony - do dnia 28 lutego 2019 r., a zatem prawidłowo organ I instancji oznaczył okres na jaki zasiłek został przyznany wyznaczając końcową datę przysługiwania wnioskowanego zasiłku na dzień 28 lutego 2019 r., tj. zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 4 ww. ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono wyjątek od zasady sformułowanej w art. 24 ust. 2 ustawy, dotyczącym terminu początkowego przyznawania świadczeń zależnych od niepełnosprawności. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Natomiast po upływie powyższego trzymiesięcznego terminu wnioskodawca traci przyznane mu przez ustawodawcę prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy czym jest to termin materialnoprawny, a to oznacza, że uchybienie terminowi skutkuje wygaśnięciem prawa i brakiem możliwości przywrócenia terminu przez organ. Zdaniem Kolegium, skoro w omawianej sprawie skarżący przekroczył termin trzech miesięcy, składając wniosek w dniu 9 maja 2017 r., tj. po upływie piętnastu miesięcy od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (20 lutego 2016 r.), to znaczy, że nie dopełnił przewidzianego przez przepisy prawa obowiązku, a organ I instancji wydał zgodne z prawem orzeczenie nie przyznając zasiłku pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności (20 stycznia 2016 r.) i nie wyrównując zasiłku na zasadzie art. 24 ust. 2a do tego miesiąca, w którym zasiłek został przyznany ww. decyzją - do maja 2017 r. Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania podkreśliło, że nie kwestionuje argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, co do przyczyn opieszałości w złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, czy to w postaci błędnej informacji, co do możliwości udzielenia świadczenia, czy braku wiedzy po stronie skarżącego co do obowiązujących przepisów prawa w interesującym go zakresie. Niestety żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw, żeby skarżący mógł skutecznie powołać się na nieznajomość prawa, lub na niezawinione przez siebie zaniedbanie dochowania materialnego trzymiesięcznego terminu. Z powyższych względów Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie prawidłowe jest zastosowanie podstawy przyznania świadczenia zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do zasiłku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, ponieważ z upływem trzymiesięcznego terminu od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, organ I instancji utracił możliwość ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący opisał swoją sytuację zdrowotną oraz przedstawił koszty jakie ponosi w związku z rehabilitacją. Wniósł o anulowanie decyzji i wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego od lutego 2016 r do maja 2017 r. w wysokości po 153 zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie skarżący wskazał, że z uwagi na stan swojego zdrowia oraz błędną informację uzyskaną w urzędzie nie złożył wniosku w wymaganym terminie pomimo, że nowe orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności zostało wydane w dniu 20 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 24 ust. 2 , 2a i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1952). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. W myśl jednakże ust. 2 tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, z tym, że, jak stanowi ust. 4 art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z kolei w świetle ust. 2a art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Spór w niniejszej sprawie, na tle wykładni powyższych regulacji, sprowadza się do kwestii daty, od której zasiłek powinien być skarżącemu przyznany. Przypomnieć należy, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, art. 24 ust. 2 ustawy z o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: OTK-A 2007/9/106). Trybunał argumentował, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Wskazał, że tego rodzaju postępowanie z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP (vide: uzasadnienie ww. wyroku TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, uzasadnienie prawne: pkt 5.3.2). To właśnie na skutek co dopiero wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dniem 2 stycznia 2009 r., do ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany został przepis art. 24 ust. 2a, według którego, jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie wykładnia przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na takie jego odczytanie, że nie jest ważna data złożenia wniosku, gdyż prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, przyjęta przez skład orzekający Sądu w tej sprawie, prowadzi do wniosku, że w myśl art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje od daty wcześniejszej, niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, ale tylko wtedy, gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Skoro skarżący w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wniosku w tej sprawie nie złożył, to prawidłowo organy przyznały mu świadczenie dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do zasiłku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami – tj. w tym przypadku od 1 maja 2017 r. do 28 lutego 2019 r. Podkreślić należy, że celem unormowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uniknięcie niekonstytucyjnej sytuacji, w której na skutek postępowania o ustalenie niepełnosprawności, którego czas trwania jest niezależny od uprawnionego, zostałby on pozbawiony prawa do świadczenia za okres, w którym niewątpliwie spełniał warunki przysługiwania zasiłku, złożył wniosek o ustalenie niepełnosprawności, ale nie był w stanie złożyć wniosku o przyznanie zasiłku z wymaganą dokumentacją. Z taką jednak sytuacją do końca nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt przedłożonych składowi orzekającemu Sądu w tej sprawie nie wynika, by skarżący kwestionował orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z treści odwołania od decyzji organu I instancji można wywnioskować, że prawdopodobnie minął okres na jaki zostało wydane skarżącemu poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności. Twierdzenia jednakże skarżącego, że urzędnik wprowadził, go w błąd co do prawa do przedmiotowego świadczenia, niestety nie mogły być wzięte pod uwagę, jako niczym nie poparte. Brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, choćby w postaci notatki służbowej potwierdzającej bytność skarżącego w urzędzie. Osoba należycie dbająca o swoje interesy, nawet w sytuacji, gdy takie wskazywane przez skarżącego okoliczności miały miejsce, winna jeszcze raz zasięgnąć stosownych informacji w tym zakresie. Nadto, zdaniem składu orzekającego Sądu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że określony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, więc uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 66/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z upływem wyżej określonego terminu od dnia wydania orzeczenia organy tracą możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W świetle powyższego za trafne należało uznać stanowisko orzekających organów, że art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w niniejszym przypadku nie mógł być zastosowany, gdyż wniosek skarżącego został złożony po upływie wskazanego w nim terminu. Wobec powyższego, rozumiejąc trudności finansowe skarżącego, o których wzmiankował w skardze, skarga nie mogła jednak, zdaniem składu orzekającego Sądu, wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.