III SA/Kr 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na czynność Starosty O w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania postanawia: skargę odrzucić. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2014 r. W dniu 9 stycznia 2014 r. (data prezentaty Sądu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga C. S. na czynności Starostwa Powiatowego – Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru oraz sporządzenia protokołu, na podstawie którego została zmieniona powierzchnia działki nr [...] (powiększona) i działki nr [...] (pomniejszona) oraz wprowadzenie tych zmienionych powierzchni do ewidencji gruntów. Skarżący wskazał, iż dawna działka [...] o pow. 0,3963 ha położona w O przy ul. [...], stanowiąca własność rodziny B, w 1974 roku podzieliła się m.in. na działkę nr [...] o pow. 0,0328 ha (obecnie działkę nr [...] o pow.0,0326 ha stanowiącą własność A. i Z. P.). Skarżący stwierdził, iż z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 8 lutego 2010 r. nr [...] wynika, że w 1978 roku zostały ujawnione działki nr [...] o pow. 0,1506 ha i [...] o pow. 0,1015 ha, które stanowiły własność spadkobierców F. B. W 1971 roku działka nr [...] o pow. 0,0326 ha (obecnie działka [...]) została ujawniona w zbiorze dokumentów prowadzonym przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych Zd Nr [...] jako własność A. i Z. P. na podstawie umowy darowizny z dnia 7 listopada 1968 r. Rep. A. nr [...] oraz umowy o rozszerzenie wspólności małżeńskiej z dnia 11 lutego 1971 r. Rep. A. nr [...]. Skarżący podniósł również, iż z pisma Starostwa Powiatowego z dnia 4 stycznia 2010 r. nr [...] wynika, że w 1978 roku przy dokonywaniu nowych pomiarów działek [...] i [...] (bez badania stanu prawnego nieruchomości), powiększono pow. działki [...] o 136 m2 (tj. o ponad 40%), pomniejszając o tyleż metrów pow. działki nr [...]. Protokół z tego zdarzenia został podpisany przez Z. P. (współwłaściciela powiększonej działki nr [...]) oraz E. B. (żonę jednego ze współwłaścicieli działek nr [...] i [...], nie posiadającą żadnych pełnomocnictw). Skarżący stwierdził więc, iż przy zmianie granic między działką nr [...] i działką nr [...] nie był obecny żaden ze współwłaścicieli działki nr [...], a granice zostały ustanowione tak jak wskazał im Z. P. Skarżący dodał, iż między działkami nr [...], [...] i [...] nie było żadnych ogrodzeń, płotów, a między działkami nr [...] i [...] (powstała z działki nr [...]) nie ma ich do chwili obecnej. Niezrozumiałe jest więc dla skarżącego jak ustalono wówczas granice działek, gdyż ani służby geodezyjne ani Z. P. nie posiadają przecież kompetencji do samodzielnego tworzenia stanu prawnego. Skarżący wskazał, iż w wyniku takiego zdarzenia A. i Z. P. są z jednej strony właścicielami działki nr [...] o pow. 0,0326 ha – na podstawie tytułów własności, tj. w/w umowy darowizny z dnia 7 listopada 1968 r. oraz umowy o rozszerzenie wspólności małżeńskiej z dnia 11 lutego 1971 r., a z drugiej strony, właścicielami tej samej działki, tj. nr [...] o pow. 0,0462 ha (powiększonej o 136 m2) – na podstawie wypisu z rejestru gruntów, który przecież nie stanowi tytułu własności. Skarżący nie rozumie więc na jakiej podstawie dane, że działka nr [...] posiada pow. 0,0462 ha zostały wprowadzone do ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego, sporne 136 m2 nigdy nie było przedmiotem działu spadku po F. B., a zatem nadal stanowi współwłasność jego spadkobierców i ich następców prawnych. Skarżący podniósł, iż A. i Z. P. oraz ich córka J. P. – K. podejmowali szereg działań by wejść w posiadanie działek nr [...], [...]. Skarżący wyjaśnił, iż działki nr [...], [...] i [...] są usytuowane w jednym pasie. Działka nr [...] stanowi własność C. S., działka nr [...] stanowi własność C. S., T. B. i J. P. – K. (w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności tej działki na rzecz C. S.), a działka nr [...] stanowi własność C. S., T. B., A. P. (w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o zniesie współwłasności tej działki na rzecz A. P.). Skarżący dodał, iż proponował ugodę pod warunkiem dołączenia do jego działki nr [...] powierzchni wynikającej z udziałów jakie posiada on oraz jego wujek T. B. w działkach nr [...] i [...], ale Państwo P. nie wyrazili na to zgody, gdyż chcą uzyskać prawo własności także do udziałów, które C. S. przypadają po jego dziadku S. B. W odpowiedzi na skargę Starosta O wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Starosta O stwierdził, iż z wniosków kierowanych przez C. S. lub jego pełnomocnika L. S. z dnia 21 grudnia 2009 r. (odpowiedź urzędu [...]), 27 stycznia 2010 r. (odpowiedź urzędu [...]), 16 sierpnia 2010 r. (odpowiedź urzędu [...]) wynika, że skarżący kwestionuje powierzchnię działki nr [...] położonej w O. W powyższej korespondencji domagał się również sprostowania z urzędu powierzchni działki nr [...] (dawnej nr [...]) z 462 m2 na 326 m2. Starosta dodał, iż w przedmiotowej sprawie zajął również stanowisko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r. Starosta O wskazał, iż aktami notarialnymi Rep. A. nr [...] z dnia 7 listopada 1968 r. i Rep. A. nr [...] z dnia 11 lutego 1971 r. A. i Z. P. nabyli na własność działkę budowlaną o powierzchni 326 m2 położoną w mieście O oznaczoną [...] na planie podziału parceli budowlanej nr [...] inż. P. nr ewidencyjny [...], otrzymaną przez A. P. w darowiźnie od ojca S. B. i mająca urządzony zbiór dokumentów nr [...]. Projektem planu podziału z 29 stycznia 1966 r. nr [...] parcela budowlana l. kat. [...] o powierzchni 0,1221 ha położona przy ul. B w O, na podstawie planu podziału (l. dz. ewid. [...] nr [...] – parcela l. kat. [...] o powierzchni 0,3948 ha podzieliła się na [...] o powierzchni 0,2727 ha i [...] o powierzchni 0,1221 ha) została podzielona na parcele l. kat. [...] o powierzchni 0,0422 ha, [...] o powierzchni 0,0156 ha, [...] o powierzchni 0,0317 ha, [...] o powierzchni 0,0326 ha. Powyższy projekt podziału nieruchomości, a więc przebieg granic parcel l. kat. [...], [...], [...], [...] i [...] oraz ich powierzchnie wynikające z ich przebiegu granic - został wówczas zatwierdzony, a także wykonany zgodnie z opinią Architekta [...]. Starosta O wskazał, iż na bazie pomiaru bezpośredniego wykonanego w latach [...], dla miasta O została założona ewidencja gruntów, przyjęta do państwowego zasobu pod nr [...]. Powyższe zostało wykonane w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz.32) oraz Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m.st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty. W operacie założenia ewidencji gruntów uwzględniono ustalony przebieg granic w latach [...] działkom przyporządkowano nowe numery oraz powierzchnię. Parcela l. kat. [...] otrzymała nowe oznaczenie [...], a parcela l. kat. [...] nowe oznaczenie nr [...]. Starosta O podniósł, iż w latach 70-tych stosownie do przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Monitor Polski nr 11 poz. 98) dokonano odnowy ewidencji gruntów założonej w latach 60-tych. Nieruchomości położone na terenie O objęto pomiarem bezpośrednim według faktycznego władania. Operat pomiarowy został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. W wyniku powyższego wyodrębnione działki otrzymały nowe numery, powierzchnię. Natomiast granice działek pomierzono na osnowę geodezyjną i wykazano zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. W protokołach ustalenia stanu władania pod pozycją nr [...] figuruje między innymi działka [...]. Protokół został podpisany przez żonę S. B. – E. B. Pod pozycją nr [...] figuruje działka nr [...]. Protokół podpisał Z. P. Przebieg granic powstałej wówczas działki [...] na styku z działką [...] był inny aniżeli uwidoczniony w zatwierdzonym projekcie planu podziału z 29 stycznia 1966 r. nr [...] na tym odcinku przebiegu granic parcel l.kat. [...] i [...]. Organ wskazał, iż Aktem Własności Ziemi z 28 grudnia 1976 r. nr [...] z mocy prawa ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 z późn. zm.) na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 12 G. M. A. c. F. i J., C. M. J. c. F. i J., B. E. s. F. i A., B. S. s. F. i A., B. J. c. W. i M., B. J. s. F. i A. stali się współwłaścicielami między innymi działki [...] położonej w O. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 7 w/w ustawy z dnia 26 października 1971 r. do wydania aktu własności ziemi stan posiadania właścicieli nieruchomości oraz powierzchni tej nieruchomości określone były według danych zawartych w ewidencji z uwzględnieniem zmian w samoistnym posiadaniu, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy. Starosta stwierdził więc, że nawet jeżeli przed dniem wydania aktu własności ziemi, w ewidencji gruntów granice przedmiotowej nieruchomości były niezgodne z treścią dawnej mapy katastralnej (parcela l.kat. [...] i [...]), bądź aktualnym staniem posiadania, to zgodnie z treścią w/w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. akt własności ziemi wydano w oparciu o dane widniejące w ewidencji gruntów. W wyniku powyższego dane zawarte w ewidencji gruntów działki [...] nabrały mocy prawnej. Ponadto w przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy, Wydział Cywilny postanowieniem z 29 maja 1996 r. sygn. akt [...] z wniosku M. G. przy udziale E. B., J. B., J. B. K., A. P., A. B., T. B., A. C., E. B., M. S. na rozprawie o zniesienie współwłasności i dział spadku stwierdził w pkt VII tego orzeczenia: "dokonać zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w O oznaczonej nr [...] objętej Aktem Własności Ziemi Nr [...] z dnia 28.12.1976r. zgodnie z projektem biegłego geodety A. G. i T. Ż. z dnia 8.01.1996r., który to projekt stanowi integralną część postanowienia, w ten sposób, iż działkę nr [...] o powierzchni 1000m2 przyznać na wyłączną własność M. S., zaś działkę nr [...] o powierzchni 336m2 pozostawić we współwłasności E. B., J. B., M. G., A. C. po 18/108 części A. B., A. P. J. B. – K., M. S., M. B. i T. B. po 6/108 części każdy". Starosta O stwierdził, iż zarówno wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] stanowiący integralną część prawomocnego postanowienia Sądu z dnia 29 maja 1996 r., sygn. akt [...] (równocześnie zatwierdzającego przebieg granic, działki [...]), jak i wykonany na zlecenie M. S. podział działki [...] na działki [...] i [...] zgodnie z orzeczeniem sądowym sygn. akt [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] – przebieg granicy pomiędzy działką [...] a działką [...] został wykazany na podstawie szkicu polowego nowego pomiaru nieruchomości miasta O 1974r. (w protokole granicznym oznaczonej jako pkt 30, 33, 31). Starosta O wskazał, iż protokół wznowienia znaków granicznych sporządzony przy podziale działki [...] dotyczący m.in. przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] został podpisany m.in. przez M. S. i E. B. Powyższy podział został ujawniony w księgach wieczystych. Działka [...] została ujawniona w księdze wieczystej [...], natomiast działka [...] została ujawniona w księdze wieczystej [...]. Stan obecnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z powyższymi dokumentami. Starosta O wyjaśnił, iż podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli nieruchomości. Organ wskazał, iż sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Starosta podniósł, iż gdy chodzi o prawa własności organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można żądać ustanowienia nowego stanu faktycznego, niepotwierdzonego ostatnio dokonanymi wpisami, na podstawie stosownych dokumentów. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Starosta O stwierdził, iż mając powyższe na uwadze organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jak i organ nadzoru i kontroli stwierdził brak podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie analizy rozbieżności pomiędzy aktualnie obowiązującą ewidencją gruntów i budynków (działki [...], [...] i [...]) a dawną mapą katastralną (parcela l.kat. [...] i [...] operat pomiarowy z 29 stycznia 1966 r. nr [...]). Analiza taka wykracza bowiem poza zakres uprawnień starosty wykonującego zadania z zakresu geodezji i kartografii, który jedynie rejestruje stan prawny ustanowiony do nieruchomości wynikający z dokumentów sporządzonych w innym trybie. Tym samym brak jest, zdaniem organu, podstaw do żądanej przez skarżącego zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków powierzchni działek [...], [...] w oparciu o dane wynikające z operatu pomiarowego z 29 stycznia 1966 r. nr [...] ze względu na fakt iż powierzchnia przedmiotowych działek została wykazana w późniejszych dokumentach które zostały zarejestrowane w ewidencji gruntów i budynków. Starosta O wskazał, iż kwestia uregulowania przebiegu granicy na spornym odcinku przedmiotowych działek, określenia ich zasięgu własności może być ustalona w trybie rozgraniczenia nieruchomości, a zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy. W przypadku sporu granicznego, lub sporu o wydanie nieruchomości albo ich części, kwestia ta podlega rozstrzygnięciu sądowemu. W postępowaniu ewidencyjnym organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może rozstrzygać sporów granicznych lub ustalać nowych stosunków własnościowych do nieruchomości, a jedynie ma obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W piśmie z dnia 26 lutego 2014 r. L. S. (pełnomocnik skarżącego) odniósł się do twierdzeń Starosty O podniesionych w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Akt Własności Ziemi z 28 grudnia 1976 r. i stwierdzający, że z mocy prawa współwłaścicielami określonych w Akcie gruntów są G. M., C. M., B. E., B. S., B. J. i B. J. – został po kilkunastu miesiącach i istotnym zakresie prawa własności pominięty przez urzędników, poprzez "widzimisię" oraz podpis wpływowej wówczas osoby trzeciej, tj. Z. P. Pełnomocnik skarżącego dodał, iż żaden ze współwłaścicieli określonych w Akcie Własności Ziemi nie podpisał wspomnianych w odpowiedzi na skargę "protokołów ustalenia stanu władania" z 1978 r. a ze strony Z. P. byłaby to samowola. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, podpis Z. P. – nie będącego stroną podczas przeprowadzanych w 1978 r. operatów pomiarowych – nie może powodować, iż sporządzony przez urzędników miejskich z naruszeniem prawa własności protokół, jest dokumentem nadrzędnym nad Aktem Własności Ziemi Nr [...] z 28 grudnia 1976 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Po analizie akt sprawy, a w szczególności treści skargi i wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2010r. (k. 61 akt adm.) Sąd uznał, iż przedmiotem skargi C. S. jest odmowa przez Starostę O sprostowania z urzędu powierzchni działki nr [...] (dawnej nr [...]) z 462 m2 na 326 m2. W toku postępowania przed organem skarżący kwestionował powierzchnię działki nr [...] położonej w O i domagał się od organu podjęcia działań z urzędu zmierzających do zmiany powierzchni działki w ewidencji. Z treści pisma skarżącego z dnia 16 sierpnia 2010r. (k. 61 akt adm.) i pozostałej korespondencji kierowanej przez skarżącego do organu wyraźnie wynika, że nie złożył on formalnego wniosku o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, lecz wnosił "o dokonanie z urzędu korekty w ewidencji przedmiotowych gruntów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, istniejącymi tytułami prawnymi, zasadami sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa", a więc domagał się od organu dokonania korekty z urzędu. Organ administracyjny odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 30 sierpnia 2010r. (k. 60 akt adm.), że nie znajduje podstaw do sprostowania z urzędu powierzchni przedmiotowej działki i wyjaśnił skarżącemu procedurę dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, powołując się na treść § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001r., Nr 38, poz. 454 ze zm.). W dalszej korespondencji organ szczegółowo wyjaśnił skarżącemu okoliczności, które spowodowały zmianę powierzchni działki oraz wskazał sposób postępowania w wypadku, gdyby intencją skarżącego było kwestionowanie przebiegu granic na spornym odcinku przedmiotowych działek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone w niniejszej sprawie niepodjęcie przez organ działań z urzędu zmierzających do wprowadzenia zmian w ewidencji nie mieści się w określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zamkniętym katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a w związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga C. S. została odrzucona jako pozostająca poza zakresem kognicji sądu administracyjnego.