III SA/Kr 218/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Lechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2013 r. wniosku E. N. – C. i W. C. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi E. N. – C. i W. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmian operatu ewidencji gruntów i budynków postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji E. N. – C. i W. C. zaskarżyli ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków i orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S, polegającej na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Podstawę zmiany w trybie aktualizacji stanowiła przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 17 kwietnia 2012 r. za numerem [...] "Mapa ustalenia przebiegu granic nieruchomości". Decyzja organu odwoławczego oparta została na ustaleniu, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazane dotychczas w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, a przebieg granic przyjęto według istniejącego stanu na gruncie przez pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic na zasadach określonych w § 37 i § 38 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. nr 38, poz. 454), dalej "rozporządzenie" oraz według stanu prawnego, który odpowiada przebiegowi granic na mapie ewidencji gruntów sprzed modernizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na decyzję organu odwoławczego, skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że druga strona postępowania przed organem I instancji, przy pomocy zmiany przebiegu granic zamierza usankcjonować przed organami administracji budowlanej niezgodne z prawem posadowienie wybudowanego przez siebie domu na nieruchomości skarżących, co grozi wyrządzeniem niepowetowanej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.") – sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lud spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie przyjmuje się, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. GZ 127/04 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma więc charakter wyjątkowy, albowiem może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy zachodzą przesłanki, o których mowa wyżej. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż zastosowanie tej instytucji nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi. Wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzja dotycząca aktualizacji operatu ewidencji gruntów jest decyzją podlegającą wykonaniu, które polega nawkreśleniu nowego przebiegu granicy na mapie zasadniczej, stosownie do przepisów § 45 ust. 1 w zw. z § 22 rozporządzenia. Z tego punktu widzenia wstrzymanie wykonania decyzji orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, przez zaniechanie naniesienia w urządzeniach ewidencyjnych operatu ewidencyjnego stosownych zmian, jest technicznie możliwe. (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2007r., sygn. akt I OZ 26/07, dostępne w CBOSA). Podkreślić jednak należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Skarżący nie wykazali żadnej konkretnej szkody jaka mogłaby mieć bezpośredni związek z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania we wniosku o wstrzymanie wykonaniu aktu administracyjnego przesłanek zawartych w art. 61 § 3 P.p.s.a., a więc przedstawienia konkretnych zdarzeń świadczących, że wykonanie decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżących żadnego obowiązku, który podlegałby wykonaniu. Wydanie zaskarżonej decyzji ma ten skutek, że obliguje odpowiednie organy administracji publicznej do odzwierciedlenia jej treści w operacie ewidencji gruntów i budynków, przez wkreślenie granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] o nowookreślonym przez geodetę przebiegu. Kluczowe dla sprawy jest jednak to, że ewidencja gruntów i budynków nie jest dowodem prawa do nieruchomości. Sporządzone z niej wypisy nie stanowią skutecznego umocowania do rozporządzania nieruchomością w obrocie gospodarczym. Informacje dotyczące stanu prawnego nieruchomości są wyłącznie deklaratoryjne, co oznacza, iż same nie kształtują praw lecz jedynie je odzwierciedlają. Dokonanie zmian w ewidencji gruntów ma więc niewątpliwie wtórny charakter do stanu prawnego. Nie może zatem kształtować nowego stanu prawnego, a zadaniem organów ewidencyjnych jest tylko zarejestrowanie stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynków. Zapisy w ewidencji gruntów mają bowiem wyłącznie techniczno–deklaratoryjny charakter. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, a wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczących zmiany przebiegu granic mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu cywilnym. (por. wyrok NSA o sygn. akt: II SA 1824/95, LEX 654736). Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę wszelkie okoliczności sprawy, jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony ze wskazania przekonująco przyczyn mających uzasadniać przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji do przerzucenia w całości ciężaru wykazania tych przesłanek na Sąd administracyjny. Sąd – mając na względzie art. 61 § 3 P.p.s.a. i przedstawiony wywód – uznał, że motywacja wniosku skarżącej nie może prowadzić do jego uwzględnienia. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca – w ocenie Sądu – nie są zdarzeniami przemawiającymi za uznaniem, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla skarżącej znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Tego rodzaju zagrożenia muszą być bezpośrednim następstwem wykonania zaskarżonej decyzji. Muszą być realne, zachodzić w czasie ubiegania się o wstrzymanie. Skarżąca nie wykazała możliwości powstania takiej szkody, gdyby decyzja została wykonana. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. postanowiono jak w sentencji