III SA/Kr 219/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/1232/2022 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1232/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 22 sierpnia 2022 r. odmawiającej M. O. (dalej: "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. O. oraz orzekło o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. Burmistrz Miasta C. przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2021 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką K. O. Z orzeczenia z dnia 23 stycznia 2009 r. wynika, że matka skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 2006 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 listopada 2008 r. Przyczyną niepełnosprawnością jest upośledzenie narządu ruchu (05-R) oraz choroby neurologiczne (10-N). Zgodnie z orzeczeniem matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku skarżący złożył oświadczenie pełnomocnika o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką. Matka skarżącego nie opuszcza łóżka, wymaga stałej opieki, nie może samodzielnie opuścić mieszkania. Skarżący dba o mieszkanie, uiszcza opłaty, robi zakupy, przygotowuje posiłki, robi pranie, organizuje wizyty lekarskie, zabiera matkę na te wizyty, podaje leki. Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. Burmistrz Miasta C. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić: od kiedy stan zdrowia matki skarżącego wymagał rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia, w jakich okresach skarżący pozostawał w zatrudnieniu, jaki jest stan zdrowia matki skarżącego, jaki jest zakres opieki skarżącego nad matką, w jakim wymiarze czasowym sprawowana jest opieka. Organ wskazał, że skarżący powinien dokonać wyboru świadczenia, które chce pobierać, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący przedłożył świadectwa pracy oraz zaświadczenie z wydane przez Starostę C. o okresach rejestracji jako bezrobotnego. Skarżący wyjaśnił ponadto, że zatrudnienie podejmował do 2009 r., kiedy to musiał zająć się obojgiem chorych rodziców. Wyjechał jeszcze do pracy do Holandii, ale w 2010 r. zaczął stale opiekować się mamą. Z przeprowadzonego w dniu 25 lipca 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje całodobową opiekę nad matką. Matka skarżącego ma problemy z poruszaniem. Skarżący udziela jej pomocy w czynnościach higienicznych, toaletowych (myje mamę, zmienia pieluchomajtki). Pomaga w ubieraniu, przygotowuje i podaje posiłki, w razie potrzeby karmi matkę, podaje leki, mierzy ciśnienie, wykonuje czynności organizacyjne i gospodarskie, załatwia sprawy urzędowe. Skarżący wraz z matką zajmują lokal komunalny, dwupokojowy. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura matki skarżącego, dodatek mieszkaniowy oraz specjalny zasiłek opiekuna. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta C. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części zawartej w nim normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń, jak to wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką od dnia 1 listopada 2022 r. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącego a opieką nad matką. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione są przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a może ono być przyznane od daty 1 listopada 2022 r., ponieważ do 31 października 2022 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w części – tj. w zakresie w jakim nie przyznano skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 października 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego; - naruszenie prawa materialnego – tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2022 r., ponieważ do 31 października 2022 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W niniejszej sprawie okolicznością sporną jest data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku skarżący pobierał zasiłek dla opiekuna, a w toku postępowania tj. 1 listopada 2022 r. upłynął okres, na jaki zostało przyznane świadczenie. W ocenie skarżącego datą początkową przyznania świadczenia powinna być data złożenia wniosku, zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skarżący wskazał ponadto, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył, podpisane przez pełnomocnika oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu datą początkową przyznania świadczenia powinna być data zaprzestania pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku dla opiekuna – tj. 1 listopada 2022 r. (świadczenie zostało przyznane do dnia 31 października 2022 r.). Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo przyjęło, że świadczenie powinno zostać przyznane skarżącemu od 1 listopada 2022 r, czyli od daty upływu terminu, na jaki zostało przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ wcześniej nie została wydana decyzja o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 26 listopada 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a samo oświadczenie skarżącego o rezygnacji ze świadczenia dołączone do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać za niewystarczające. Zagadnienie sporne w niniejszej sprawie zostało już jednolicie przesądzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Art. 24 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na mocy decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 26 listopada 2021 r. skarżącemu został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. zachodziła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustała począwszy od 1 listopada 2022 r., czyli od daty upływu czasu, na jaki zostało przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego i od tej daty możliwe stało się przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Według powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można wobec tego w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy czym dotyczy to tylko sytuacji, w której w dacie składania wniosku spełnione są wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2022 r., I OSK 2317/21, CBOSA). Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21, CBOSA). Mając na względzie powyższe, niewystarczające jest złożenie oświadczenia o wyborze wyższego świadczenia, konieczne jest ponadto wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie, z którego skarżący rezygnuje z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie nie zostało wydane. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane skarżącemu od dnia 1 listopada 2022 r., a nie od daty złożenia wniosku o jego przyznanie, ponieważ w tej dacie odpadła przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił