III SA/Kr 22/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia : NSA Krystyna Kutzner Sędziowie : WSA Tadeusz Wołek AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2006 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. G. Narutowicza w Krakowie na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr Kr/D721/2003 w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 19 grudnia 2003r., nr Kr/D721/2003, Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie, działając na podstawie art. 138 §1 kpa oraz art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 6.03.1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy, po rozpatrzeniu odwołania Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. G. Narutowicza w Krakowie, utrzymał w mocy decyzje nr 1-6 nakazu z dnia 6.11.2003r., którym Inspektor Pracy nakazał wypłacić wyszczególnionym pracownikom zaległe dodatkowe wynagrodzenie należne za 2000 i 2001r. Decyzje te były opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że pracodawca podniósł w odwołaniu, że jeszcze przed otrzymaniem nakazu organu I instancji dokonał wypłaty pracownikom kolejnej raty zaległych wynagrodzeń i dlatego kwoty wskazane w decyzjach powinny być skorygowane. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwoty wymienione w decyzji organu I instancji zostały ustalone na podstawie protokołu kontroli z dnia wydawania decyzji przez organ I instancji, a protokołów tan "opisuje ustalony stan faktyczny i stanowi jedyną podstawę wydania decyzji płatniczej", zaś "wypłaty dokonane przez pracodawcę po zakończeniu kontroli nie mogą być podstawą do uchylenia lub zmiany wydanych decyzji nakazowych", lecz "traktowane są one jako przystąpienie pracodawcy do realizacji nakazu". W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Szpital Miejski Specjalistyczny im. G. Narutowicza w Krakowie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzucił ponadto brak uwzględnienia przez organ faktu, iż już przed dokonaniem kontroli przystąpił do wypłaty zaległych wynagrodzeń. Organ nie uwzględnił też zawartego porozumienia ze związkami zawodowymi. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem reprezentujący pracowników związkowcy zgodzili się na wypłate zaległości w ratach. Zwrócono też uwagę na nieścisłości zaskarżonej decyzji dotyczące daty decyzji, terminu kontroli itp. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy na wstępie podnieść, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa. Oznacza ona prawo strony do skorzystania z możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i żądania ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dwuinstancyjność postępowania oznacza dwukrotne pełne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w danej sprawie i dokonać jej rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili rozstrzygania tej sprawy. Za niezgodną z prawem uznać zatem należy decyzję organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że stan faktyczny w chwili orzekania uległ zmianie w porównaniu ze stanem faktycznym jaki stanowił podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżący w odwołaniu powołał się bowiem na okoliczność, że decyzja organu I instancji obejmuje częściowo zobowiązanie, które już zostało przez skarżącego zapłacone. Organ II instancji nie zakwestionował, że taka zmiana stanu faktycznego nastąpiła, ale błędnie ocenił, że nie wpływa to na treść jego rozstrzygnięcia w zakresie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji i nie może być uwzględnione w postępowaniu przed organem II instancji. Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 15 kpa w związku z art. 127, 136 i 138 kpa i z tego powodu została przez Sąd uchylona. Należy też zauważyć, że z treści odwołania wynika, iż także decyzja organu I instancji nie uwzględniała aktualnego stanu faktycznego, albowiem skarżący jeszcze przed jej otrzymaniem zapłacił część należności objętej tą decyzją. Należy stwierdzić, że prowadząc niniejsze postępowanie administracyjne organ naruszył obowiązek pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Dochowanie tego wymogu proceduralnego pozwoliłoby uniknąć wydawania przez organ administracyjny decyzji obejmującej nieaktualny stan faktyczny. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne winny oprzeć decyzję na stanie faktycznym i prawnym aktualnym w chwili wydawania decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny też rozważyć zgodność zastosowania w niniejszej sprawie rygoru natychmiastowej wykonalności w kontekście zawartej w niniejszej sprawie ugody pomiędzy związkami zawodowymi a pracodawcą co do terminu spłaty zaległych wynagrodzeń i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko w tej kwestii. Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy stwierdzić, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Orzeczenie o braku możliwości wykonania decyzji zapadło na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.