III SA/Kr 22/19

|Sygn. akt III SA/Kr 22/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 26 października 2017 r. nr 273/XXXV/2017 w sprawie wysokości opłat w 2018 roku za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Nowym Targu w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności w całości uchwały Nr 273/XXXV/2017 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 26 października 2017 r. w sprawie wysokości opłat w 2018 roku za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu. Zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511) w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) polegającą na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonej uchwały o ustaleniu stawek bez uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu nowotarskiego. W związku z podniesionym zarzutem skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu zarzutów Prokurator powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W ocenie Prokuratora z treści materiałów legislacyjnych dotyczących zaskarżonej uchwały, w żaden sposób nie wynikało, aby Rada Powiatu wzięła pod uwagę i przeanalizowała koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu nowotarskiego. Jedynym uzasadnieniem dla uchwalonych stawek, wskazanym w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, była maksymalna kwota opłat określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Analiza umowy zawartej przez Powiat Nowotarski 28 grudnia 2017 r. na wykonywanie usunięcia pojazdów i ich przechowywanie również potwierdzała, że ustalone faktycznie ceny umowne były niższe niż opłaty wynikające z zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada powiatu wniosła o jej oddalenie przedstawiając w sposób szczegółowy kalkulacje wydatków i kalkulację przychodów. Zdaniem Rady niemożliwe było odniesienie się w projekcie uchwały do faktycznego kosztu usuwania i przechowywania pojazdów ponieważ wydatki z tego tytułu znane były dopiero po zakończeniu roku budżetowego. Rada przyznała, że pomiędzy planowanymi przychodami, a wartością planowanych wydatków, wystąpiła różnica w wysokości 22 853 zł., ale kwota ta w całości została przekazana na zadania związane z realizacją zaskarżonej uchwały. Rada powiatu przyznała także, że również pomiędzy rzeczywistymi przychodami, a rzeczywistymi wydatkami wystąpiła różnica (15 699,32 zł), ale w ocenie Rady, wartość ta wynikała z dbałości o zabezpieczenie realizacji zadania związanego z wykonywaną uchwałą. Rada powiatu zapewniła, że ceny usług w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów były znane w chwili podejmowania uchwał – świadczyć o tym miały protokoły dyskusji prowadzonej na Komisji Infrastruktury oraz dyskusji na sesji rady, w trakcie której Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu omawiał sposób realizacji zadania publicznego. Zdaniem Rady powiatu żaden przepis nie zobowiązywał do zamieszczania w uzasadnieniu szczegółowych informacji o działaniach podejmowanych w celu adekwatnego poziomu stawek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga była uzasadniona. Jak wynika z akt sprawy, Rada powiatu przy podejmowaniu uchwały kierowała się wyłącznie względami fiskalnymi, czym naruszyła art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika bowiem, że starosta wnioskując o podjęcie uchwały, powołał się jedynie na obowiązek corocznego ustalenia wysokości opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów i określenie maksymalnych stawek tychże opłat w ww. Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołany art. 130a ust.6 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu ww. wyroku z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, ustawodawca w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Wbrew twierdzeniom Rady powiatu, protokół dotyczący posiedzenia Komisji Infrastruktury (protokół nr 5 z 25 października 2017 r.) oraz protokół z XXXV sesji Rady (z 26 października 2017 r.) nie zawiera jakichkolwiek zapisów dotyczących omawiania cen stosowanych przez firmy biorące udział w przetargu; nie zawiera również analizy dotychczas ponoszonych wydatków. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Rady, że w przypadku gdy podejmowane uchwały wyprzedzają ogłoszenie postępowania w przedmiocie zamówienia publicznego na realizacje usługi usuwania i parkowania pojazdów niemożliwe byłoby osiągnięcie całkowitej zgodności uchwalanych opłat z faktycznymi wydatkami ponoszonymi z tytułu usuwania pojazdów i parkowania usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym. Wynika to po prostu z chronologii zdarzeń Zwykle bowiem uchwały poprzedzają zawarcie umów na usuwanie pojazdów i ich parkowanie. W ocenie Sądu nie ma jednak przeciwskazań, aby odwrócić chronologię tzn. wpierw przeprowadzić postępowanie dotyczące wyboru firmy, która na zlecenie upoważnionych osób będzie realizowała usuwanie pojazdów zgodnie z art. 130a ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, a następnie w projekcie uchwały wskazać jakie faktyczne będą spodziewane opłaty z tego tytułu. Akceptowalne byłyby również takie uchwały, których projekty w części uzasadnienia zawierałyby analizę opartą na dotychczas ponoszonych wydatkach. Z akt pośrednio wynika, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały (26 października 2017 r.) znane były jedynie stawki stosowane w 2017 r. ponieważ umowa na okres objęty uchwałą (od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.) została dopiero podpisana 28 grudnia 2017 r. Akceptowalne byłyby więc stawki określone w uchwale, jeżeli Rada wykazałaby, że kierując się kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i parkowania samochodów – dokonała kalkulacji spodziewanych kosztów odnosząc się do poziomu dotychczasowych wydatków. Sąd przy tym zaznacza, że umowa z Konsorcjum uprawniała do naliczania 50% ceny za usunięcie pojazdu w przypadku odstąpienia od wykonania usługi (§8 ust.2 umowy) – Sąd uznał wiec za uprawnione, co do zasady, tego typu różnicowanie opłat (z zastrzeżeniem powyższych uwag co do ich kalkulacji). Sąd ponownie podkreśla również, że odczytanie art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza wadliwą wykładnię powołanego przepisu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16 oraz z 6 grudnia 2018 r., I OSK 1548/18 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest również uprawnione zwiększanie wysokości poszczególnych opłat (w granicach określonych przez Ministra Finansów) w celu pokrycia ewentualnych strat związanych z kosztami usuwania i parkowania samochodów, których właściciele uchylają się od zapłaty należnych opłat. Odnosząc się natomiast do argumentów o braku przepisu wymagającego uzasadnienia projektów uchwały, Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego w legislacyjnych działaniach. Jak bowiem wskazuje się: zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu aktu prawnego właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na określonym poziomie w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto brak uzasadnienia projektu uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawa o ruchu drogowym, jak i art. 7 Konstytucji RP, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2018 r., II SA/Łd 861/18 i powołany tam wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2017 r. III SA/Wr 711/17). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.