III SA/Kr 2204/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2024 r. nr ML-02.7140.215.2024.EM w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie gminnej pomocy mieszkaniowej oddala skargę. We wniosku z 30 stycznia 2024 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej M. S. (dalej wnioskodawczyni lub skarżąca) wskazała, że od 2017 r. mieszka wraz z ciotką A. P. (siostra matki biologicznej) oraz wujkiem A. P.1 w ich mieszkaniu (trzypokojowym), nie osiąga dochodów oraz jest uczennicą technikum. Pismem z dnia 27 lutego 2024 r., znak: ML-02.7140.215.2024.EM, Prezydent Miasta Krakowa negatywnie rozpatrzył wniosek M. S. o udzielenie pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów (§ 12 uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń). Zatem kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia do skutecznego wnioskowana o udzielnie pomocy mieszkaniowej. Organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje od 2017 r. z zamiarem stałego pobytu w lokalu przy ul. B. [...] w K., obejmującym trzy pokoje, kuchnię i przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 62, 41 m2, stanowiącym własność ciotki i wujka skarżącej. Organ ustalił, że skarżąca nie osiąga dochodu i prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z ciotką i wujkiem. W konsekwencji powyższego uznano, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej są zaspokojone, bowiem skarżąca dysponuje tytułem prawnym do zajmowanego lokalu (użyczenie). Powyższy akt został doręczony skarżącej 8 marca 2024r . W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie sądu z 27 września 2017 r., [...], w którym obowiązki rodziny zastępczej dla małoletniej M. S. powierzono małżonkom A. P. i A. P.1. (k. 8) Decyzją z 19 lipca 2023 r. (znak sprawy: DD.5110.543.2023) Prezydent Miast Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. P. przyznał dotychczasowej rodzinie zastępczej niezawodowej (A. P.) pomoc na pokrycie kosztów utrzymania M. S. (ur. 07.07.2005 r.), która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej od 1.09.2023 r. do 31.08.2024 r., tj. do końca roku szkolnego 2023/2024 w kwocie 1361 zł. Organ ustalił, że pełnoletnia M. S. nadal pozostaje w rodzinie A. P., za jej zgodą i kontynuuje naukę (...) – k. 2 akt administracyjnych. W skardze wniesionej dniu 19 listopada 2024 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o: rozpoznanie skargi w myśl art. 53 par. 2 zdanie drugie p.p.s.a., albowiem skarżącej nie pouczono o przysługujących jej środkach prawnych; uchylenie aktu i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). W skardze zarzucono naruszenie § 12 oraz 14 ust. 5 uchwały XXX/794/19 Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z 2019 r., póz. 9006 ze zm.) w zw. z art. 715 k.c. w zw. z art. 37 ustawy z 9.11.2011 o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca jest wychowanką rodziny zastępczej, której miejsce zamieszkania znajduje się na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Podgórza w Krakowie Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 27 września 2017r. sygn. akt: [...]. To właśnie z tej przyczyny, stosownie do § 14 ust. 5 uchwały XXX/794/19 Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z 2019 r., poz. 9006, ze zm.) skarżącej przysługuje prawo pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W ocenie autora skargi, wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisu § 12 wyżej powołanej uchwały, w związku z § 14 ust. 5 tej uchwały sprzeciwia się uznaniu, by fakt zamieszkiwania przez wychowanka rodziny zastępczej w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej tworzył po stronie tegoż wychowanka tytuł prawny do lokalu, którego istnienie sprzeciwiałoby się możliwości uzyskania przez wychowanka od gminy najmu lokalu socjalnego z chwilą uzyskania pełnoletniości. Odmienna wykładnia kreowałaby dysfunkcjonalny układ norm prawnych, w którym z jednej strony deklarowano by względem wychowanków rodzin zastępczych pierwszeństwo w uzyskaniu prawa do gminnego lokalu socjalnego, a z drugiej z góry wykluczano by możliwość nabycia prawa do lokalu socjalnego właśnie z tej przyczyny, iż dana osoba jest wychowankiem rodziny zastępczej i z rodziną tą zamieszkuje. Podkreślono, iż instytucja rodzi zastępczej ukierunkowana jest na zapewnienie wychowankowi samodzielności co do zasady jedynie do chwili osiągnięcia przez wychowanka pełnoletności (vide: art. 37 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Dz. U. 2024. 177 t.j.) Zgodnie natomiast z art. 715 k.c. umowa użyczenia zawarta na czas nieoznaczony kończy się, gdy biorący uczynił z rzeczy użytek odpowiadający umowie albo gdy upłynął czas, w którym mógł ten użytek uczynić. Przyjmując zatem nawet, iż możliwość zamieszkiwania przez wychowanka rodziny zastępczej w mieszkaniu tej rodziny mogłaby być rozpatrywana jako przejaw istnienia ustnej (dorozumianej) umowy użyczenia, to wynikający z takiej umowy tytuł prawny do lokalu tracił by moc z chwilą uzyskania przez wychowanka pełnoletności. Sytuacji wychowanka rodziny zastępczej nie sposób w tym zakresie porównywać z sytuacją dziecka zamieszkującego razem z biologicznymi rodzicami (a to tego rodzaju sytuacja stanowiła kanwę rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie III SA/Kr 1649/21). Organ administracyjny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie skargi, z uwagi na wniesienie skargi po terminie (akt został doręczony 8.03.2024r, a skargę wniesiono w listopadzie 2024 r.), ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżony akt w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej ma znamiona aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten jest zatem objęty zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, legitymacja skargowa skarżącej również nie budzi wątpliwości. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej z uwagi na brak pouczenia w akcie o środku zaskarżenia. Determinantą prawną zaskarżonego aktu jest uchwała Nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (obecnie t.j. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2024 r. poz. 1923), w szczególności jej § 12, który stanowi, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest spełnianie przez skarżącą pierwszej przesłanki udzielenia pomocy mieszkaniowej w postaci braku tytułu prawnego do lokalu. Prezydent Miasta przyjął w zaskarżonym akcie, że skarżącej przysługuje tytuł prawny (umowa użyczenia zawarta w sposób dorozumiany) do lokalu mieszkalnego (trzy pokoje, kuchnia i przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 62, 41 m2) przy ul. B. [...] w K. i że dzięki temu potrzeby mieszkaniowe skarżącej są zaspokojone. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca w ww. lokalu w który jest zameldowana na pobyt stały i mieszka od 2017 roku z rodziną zastępczą - małżonkami A. P. i A. P.1, którym przysługuje prawo własności do tego lokalu. Zdaniem zaś skarżącej, instytucja rodziny zastępczej ukierunkowana jest na zapewnienie wychowankowi samodzielności co do zasady jedynie do chwili osiągnięcia przez wychowanka pełnoletności. Przyjmując zatem nawet, iż możliwość zamieszkiwania przez wychowanka rodziny zastępczej w mieszkaniu tej rodziny mogła by być rozpatrywana jako przejaw istnienia ustnej (dorozumianej) umowy użyczenia, to według autora skargi, wynikający z takiej umowy tytuł prawny do lokalu traciłby moc z chwilą uzyskania przez wychowanka pełnoletności. Sąd przychyla się do stanowiska organu administracyjnego, że skarżąca ma tytuł prawny do lokalu i jej potrzeby mieszkaniowe, na dzień rozpoznania wniosku były zaspokojone. Nie można podzielić poglądu skarżącej, jakoby używała przedmiotowego lokalu jedynie na podstawie stosunku grzecznościowego (prekarium), które zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa cywilnego ma charakter stosunku faktycznego, polegającego na oddaniu pewnej rzeczy lub prawa innej osobie do używania z zastrzeżeniem każdoczesnej odwołalności. Ustawodawca nie odniósł się do zagadnienia władztwa prekaryjnego w kodeksie cywilnym. Władztwo prekaryjne jest w doktrynie opisywane jako faktyczne władanie cudzą rzeczą w sytuacji, gdy jedna osoba wyświadcza przysługę drugiej, kierując się grzecznością lub względami humanitarnymi (np. umożliwienie komuś noclegu w mieszkaniu jako gościowi, grzecznościowe udostępnienie komuś samochodu, laptopa itp. – z zastrzeżeniem, że nie ma to charakteru użyczenia). Prekarium cechuje ponadto brak stosunku prawnego łączącego dającego i prekarzystę oraz nieograniczona odwołalność przez dającego rzecz (zob. M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), LEX WKP 2018). Używanie przez skarżącą przedmiotowego lokalu nie ma opisanych znamion prekarium, lecz odbywa się na podstawie uregulowanej w art. 710 i n. k.c. umowy użyczenia. Na podstawie umowy użyczenia, użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Elementami umowy użyczenia są nieodpłatność oraz motyw bezinteresowności (por. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz Tom IV Zobowiązania. Część szczegółowa, WKP 2017, LEX). Z akt sprawy wynika, że rodzina zastępcza skarżącej którym przysługuje do przedmiotowego lokalu prawo własności, zezwolili jej używać tego lokalu nieodpłatnie (zamieszkiwać w nim), a skarżąca czyni użytek z tego prawa. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe (trwające około siedmiu lat) udostępnianie lokalu do korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2019 r., III SA/Gl 1226/18, CBOSA). O długotrwałym charakterze stosunku użyczenia pomiędzy rodziną zastępczą, a skarżącą świadczy również fakt zameldowania skarżącej w przedmiotowym lokalu. W świetle art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 736) zameldowanie potwierdza fakt zamieszkiwania w lokalu z zamiarem stałego pobytu. (analogiczną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sformułował w wyroku z dnia: 25 kwietnia 2022 r., III SA/Kr 1649/21, 10 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 720/24, CBOSA). W ocenie Sądu, nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy lokal – zważywszy na jego właściwości, w tym powierzchnię – zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, że weryfikacja wniosku dokonywana jest w odniesieniu do aktualnej, a nie przyszłej czy zamierzonej sytuacji rodzinnej i socjalno-mieszkaniowej wnioskodawcy. Jak wynika z załączonej do akt administracyjnych, wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2023 r., że pełnoletnia skarżąca nadal pozostaje w rodzinie zastępczej i kontynuuje naukę, a tym samym spełnia warunki z art. 37 ust. 2 ustawy o wpieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Na mocy ww. przepisu osoba, która osiągnęła pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej (...) za zgodą odpowiednio rodziny zastępczej (...). Osoba taka może przebywać w określonej formie pieczy zastępczej do ukończenia 25. roku życia, jeżeli uczy się w szkole (pkt 1). Przebywanie pełnoletniego w dotychczasowej formie pieczy zastępczej nie wymaga wydania stosownego aktu administracyjnego, następuje ono w drodze czynności materialno-technicznej. Zatem skarżąca, pomimo uzyskania pełnoletności, nadal pozostaje w rodzinie zastępczej niezawodowej, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z 9.06.2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za zgodą A. P. i kontynuuję naukę (skarżąca jest uczennicą technikum). Z ww. decyzji wynika również, że A. P. otrzymywała świadczenie na pokrycie koszów utrzymania wychowanki, po uzyskaniu przez nią pełnoletności w wysokości 1361 zł miesięcznie do końca roku szkolnego 2023/2024 (decyzja k. 2 akt admin.). Z powyższego wynika, że w dacie wydania zakażonego aktu, skarżąca pozostawała na utrzymaniu A. P. Należy zatem zgodzić się z organem administracyjnym, że skarżąca nie spełnia jednej z ww. przesłanek zawartych w § 12 wyżej powołanej uchwały. Potrzeby mieszkaniowe skarżącej są zaspokojone, bowiem ma ona tytuł prawny (umowa użyczenia zawarta w sposób dorozumiany) do lokalu mieszkalnego (trzy pokoje, kuchnia i przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 62, 41 m2) przy ul. B. [...] w K., w którym jest zameldowana na pobyt stały. W lokalu stanowiącym własność rodziny zastępczej skarżącej skarżąca zamieszkuje od 2017 r. W dacie wydania zaskarżonego aktu skarżąca, pomimo uzyskania pełnoletności nadal pozostawała w rodzinie zastępczej i była przez nią utrzymywania (ww. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa 19 lipca 2023 r., znak sprawy: [...] o przyznaniu pomocy rodzinie zastępczej na porycie kosztów utrzymania skarżącej). Podsumowując, zdaniem Sądu, zaskarżony akt odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi. Zarzuty te są zatem niezasadne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.