III SA/Kr 223/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. PPHU ,, A" na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 stycznia 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej I .uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka , że uchylone decyzję nie mogą być wykonane . Decyzją z dnia [...] 2008 roku Komendant Miejski Policji nałożył na J. S. – P. P.- H.- U. "A" karę pieniężną w łącznej wysokości 3.400 zł wskazując podstawę prawną wydanej decyzji art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), przy czym jako podstawę prawną kary pieniężnej wysokości 3.000 zł podano art. 18, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, ust. 2 pkt 2, 3 i 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 20a, art. 22 ust. 1, 2, 3 i 4 w związku z L.p.2.2 pkt 3 Załącznika do tej ustawy, a jako podstawę prawną kary pieniężnej wysokości 400 zł – Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w związku z L.p.11.5 Załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Na uzasadnienie decyzji podano, że w czasie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. dokonano kontroli autobusu m-ki Mercedes o nr rej. [...], którego kierującym był A. W. wykonujący przewóz osób na regularnej linii Z. – K. W czasie kontroli ustalono, że kierowca jadąc ulicą Z. skręcił w ulicę S. omijając wyznaczony w przedstawionym rozkładzie jazdy przystanek o nazwie "A", przy czym zmiana trasy nie wynikała z warunków ruchu drogowego. Nadto ustalono, że kierowca nie został wyposażony przez pracodawcę w wyciąg z planu pracy, co uniemożliwiło rozliczenie kontrolowanego kierowcy z jego czasu pracy. Podano, że ściśle określony przepisami plan pracy obejmujący ostatnie 28 dni kierowca jest obowiązany posiadać przy sobie i okazywać go na żądanie upoważnionych osób. Od decyzji tej złożył odwołanie J. S., który podniósł, że istotnie, zgodnie z treścią protokołu kontroli kierowca jego autobusu samowolnie zmienił trasę omijając przystanek "A", jednakże odwołujący się jako podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie tego naruszenia. Skoro stwierdzona kontrolą tego rodzaju naruszenie nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie zostało popełnione wielokrotnie, to – jego zdaniem – zgodnie z art. 92a ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – organ powinien uwzględnić jego prośbę o umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Nadto odwołujący się zarzucił, że obowiązek posiadania w pojeździe wyciągu z planu pracy kierowcy wykonującego transport drogowy na linii regularnej, której trasa nie przekracza 50 kilometrów nie wynika ani z Rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, ani z ustawy o czasie pracy kierowców. Wyjaśnił też, że jako przedsiębiorca wykonuje harmonogramy w okresach comiesięcznych i przechowuje je w siedzibie firmy przez okres roku oraz wydaje je na żądanie kierowcy. Takie harmonogramy przedłożył w toku prowadzonego postępowania jako załączniki do pisemnego wyjaśnienia z dnia 7 października 2008r. W wyniku rozpoznania odwołania J. S. od powyższej decyzji organ odwoławczy - Komendant Wojewódzki Policji - Decyzją Nr [...] z dnia 13 stycznia 2009 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Odnośnie naruszenia, za które nałożono karę w wysokości 3.000 zł organ II instancji zaznaczył, że odpowiedzialność kierowców uregulowana w art. 92a ustawy o transporcie drogowym, który enumeratywnie wylicza przypadki, po stwierdzeniu których kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze. Naruszenie w postaci ominięcia przystanku wyznaczonego w rozkładzie jazdy nie tylko nie należy do przypadków wymienionych w art. 92a, ale stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków (trasy przejazdu). Odnosząc się do naruszenia, za które nałożono karę w wysokości 400 zł podniesiono, że zgodnie z powołanym przez organ I instancji Rozporządzeniem WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, art. 16 ust. 2 tego aktu prawnego zobowiązuje do posiadania przez każdego kierowcę, przydzielonego do wykonywania przewozów, o których mowa w ust. 1, wyciągu z planu pracy i kopii rozkładu jazdy, a art. 16 ust. 3 pkt "d’ tegoż rozporządzenia wskazuje, iż "plan pracy jest okazywany i przekazywany na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych". Skargę złożył J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące odpowiedzialności kierowcy za zmianę trasy oraz braku podstawy do stosowania Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W odpowiedzi na skargę organ II instancji - Komendant Wojewódzki Policji - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że kierujący kontrolowanym pojazdem w dniu kontroli "wykonywał regularny przewóz osób na trasie K. – Z., nie przekraczającej 50 km długości". W zakresie naruszenia przepisów Rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, a polegającego na braku wyciągu z planu pracy kierowcy, to organ II instancji przyznał, że "przewiduje wyłączenia opisane w art. 3", jednakże – zdaniem tego organu – wskazane wyżej Rozporządzenie nr 561/2006 w odniesieniu do przewozów, o których mowa w art. 3 lit. a nakazało w artykule 15: "Państwa Członkowskie zapewnią objęcie kierowców pojazdów, o których mowa w art. 3 lit. a) przepisami krajowymi zapewniającymi odpowiednią ochronę w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych przerw i okresów odpoczynku". Zdaniem organu II instancji, pomimo tego, że w prawie krajowym brak jest odpowiednich uregulowań, to nie oznacza, że wyłączona jest kontrola w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w rozdziale 4a uregulowała – zgodnie z tytułem: "Okresy prowadzenia pojazdów, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu i gwarantowane okresy odpoczynku kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km", jednakże nie przewidziała – zdaniem organu – "jakichkolwiek procedur kontrolnych przestrzegania okresów prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynku", a tym samym "w prawie krajowym nie została wypełniona dyspozycja cyt. wyżej art. 15 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nakazująca zapewnienie odpowiedniej ochrony w tym zakresie". W aktach administracyjnych na k. 5 zalega fotokopia wypisu z "Zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym" udzielona J. S. – P. P. – H. – U. "A" na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: Z. – K. z ważnością do 05.09.2012r. z zaznaczeniem, że "wypis z zezwolenia jest ważny wraz z obowiązującym rozkładem jazdy". Na karcie 7 akt administracyjnych znajduje się fotokopia "rozkładu jazdy" linii "Z. – S. – K.", z którego wynika, że rozkład jazdy ważny jest "od: 06.09.2007 do: 05.09.2012", a nadto pod pozycją L.P. 46 figuruje przystanek o nazwie "A". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – skarga J. S. jest uzasadniona. Niespornym w sprawie jest okoliczność, że w dniu kontroli wykonywany był kontrolowanym pojazdem regularny przewóz osób na trasie K.– Z., na trasie o długości nie przekraczającej 50 km. Poza sporem pozostaje także to, że kierowca w dniu kontroli ominął przystanek o nazwie "A", który jest wymieniony w obowiązującym na trasie K. – Z. rozkładzie jazdy. Podstawę prawną kontroli drogowej, wydania decyzji w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów wymienionych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz wymierzania kar za stwierdzone naruszenia stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Ustawa ta rzeczywiście daje organom administracyjnym posiadającym uprawnienia do kontroli podstawę prawną do wymierzenia kary przewidzianej w Załączniku do tej ustawy pod L.p. 2.2. pkt 3 za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Z treści art. 18 omawianej ustawy istotnie wynika, że ominięcie przystanku jest naruszeniem przewozu osób określonym w zezwoleniu, albowiem zezwolenie jest ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Z ustawy tej (art. 4 pkt 15) wynika także, że przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a nie kierowca, jak wskazuje skarżący, a przeto art. 92 ust. 1 ustawy, który stwierdza: "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: (...) - podlega karze pieniężnej (...)"- wskazuje w wyrażeniu "kto wykonuje przewóz drogowy" na przedsiębiorcę odpowiedzialnego za te naruszenia i tym samym będącego podmiotem podlegającym karze. Ma rację organ administracyjny twierdząc, iż w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek z art. 92a ustawy, która zwalniałaby organ administracyjny z obowiązku nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, a wskazywałaby na odpowiedzialność kierowcy. Nie mniej – zdaniem Sądu - wydanie decyzji w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów i nałożenia kar pieniężnych powinno być poprzedzone wszczęciem postępowania, które istotnie nastąpiło w dniu 22 września 2008 roku, jak i przeprowadzeniem dowodów po wszczęciu postępowania przy zawiadomieniu stron o terminie przeprowadzenia dowodu. Tymczasem na k. 8 akt adm. znajduje się protokół przesłuchania świadka z dnia 19 września 2008 roku dokonany przed wszczęciem postępowania i bez zawiadomienia strony, co stanowi naruszenie art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. z 2000r., Nr 98, po. 1071) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Z akt wynika także, że skarżący został wezwany pismem z dnia 22 września 2008 roku o szereg dokumentów, jak choćby o harmonogram pracy kierowcy A. W. za miesiąc sierpień i wrzesień 2008 roku, które to dokumenty skarżący przedłożył. Jednakże organy administracyjne nie ustosunkowały się do treści tych dokumentów i nie omówiły ich w uzasadnieniu wydanych decyzji, co powoduje uznanie, że strona została wezwana o ich przedłożenie bez wyraźnego celu i wskazuje jednocześnie na naruszenie przez organy art. 107 § 3 kpa. Sąd nie dostrzegł w aktach administracyjnych zawiadomienia strony o ukończeniu postępowania celem zaznajomienia się z zebranym materiałem i zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków mimo treści art. 10 § 1 kpa: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Wymienione wyżej naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne mogły mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że wskazane przez organy administracyjne Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (opubl. Dz.U.UE.L.06.102.1 z późn. zm.) w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z Artykułem 3 pkt a) tego aktu prawnego: "Niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego: a) pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km;". W tej sytuacji powoływanie się w niniejszej sprawie na jakikolwiek przepis tego Rozporządzenia nr 561/2006 jako na podstawę stwierdzenia naruszenia jego przepisów czy wymierzenia kary następuje w sposób całkowicie pozbawiony podstaw prawnych. Wyżej wymienione Rozporządzenia nr 561/2006 w Artykule 15 stanowi: "Państwa Członkowskie zapewnią objęcie kierowców pojazdów, o których mowa w art. 3 lit. a) przepisami krajowymi zapewniającymi odpowiednią ochronę w zakresie dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowych przerw i okresów odpoczynku." Nie mniej, co zauważył organ odwoławczy, wydana w oparciu o treść tego Rozporządzenia krajowa ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.) mimo zawartego w niej Rozdziału 4a zatytułowanego: "Okresy prowadzenia pojazdów, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu i gwarantowane okresy odpoczynku kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km" nie przewiduje kary pieniężnej opisanej w Załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod Lp.11.5 (za brak wyciągu z planu pracy), gdyż brak jest przepisu zobowiązującego kierowcę do posiadania w pojeździe i okazywania uprawnionym do kontroli takiego dokumentu i brak jest przepisu zobowiązującego przedsiębiorcę do wyposażenia kierowcy w tego rodzaju dokument. Z powyższego wynika, że organy administracyjne nakładając na skarżącego karę w kwocie 400 zł za naruszenie opisane pod Lp.11.5 załącznika do wymienionej wyżej ustawy dokonały tego bez podstawy prawnej. Mając na względzie powyższe rozważania i wywody – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że organy administracyjne obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszyły opisane wcześniej przepisy postępowania, a przeto Sąd skargę uwzględnił i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt II wyroku. .