III SA/Kr 226/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 25 października 2000 r. , Nr : XXVII-263-2000 w przedmiocie statutów samorządów osiedlowych skargę oddala Przedmiotem skargi E.S. jest uchwała Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 25 października 2000 r., nr XXVII/263-2000 w sprawie STATUTÓW SAMORZĄDÓW OSIEDLOWYCH. Jak wynika z załącznika nr 4 do statutu Gminy Andrychów są to trzy osiedla, istniejące obok 9 sołectw. Zaskarżona uchwała została podjęta z powołaniem się na art.18 ust.2 pkt 7 i art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wywodzi swą legitymację skargową w niniejszej sprawie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Uważa, że uchwała narusza jego interes prawny, gdyż nieprawidłowo ustalając koniec działalności zarządu osiedla poprzedniej kadencji, pozbawiła Skarżącego funkcji przewodniczącego Zarządu jednego z osiedli. Skarżący twierdzi bowiem, że "od 23 listopada 2003 r. nadal działa Zarząd Osiedla nr 3, a ja pełnię obowiązki przewodniczącego Zarządu do następnego zebrania, do momentu wyboru nowego organu Osiedla." Statutowi osiedla Skarżący zarzuca następujące naruszenia prawa: - § 7 statutu wymaga, aby zebranie mieszkańców w I terminie liczyło nie mniej niż 5% uprawnionych. Skarżący twierdzi, że wymogu takiego nie stawia ustawa, więc można było z niego zrezygnować. Natomiast § 15 statutu nie wyjaśnia, co należy zrobić w razie braku quorum. - § 13 pkt 4 statutu utrzymuje lukę prawną, gdyż nie uregulował konsekwencji niedojścia do skutku zebrania mieszkańców z powodu zbyt małej frekwencji. Nadto skarżący ma wątpliwości, jak rozumieć słowa "co najmniej 6 miesięcy". W ocenie Skarżącego pozostaje to w sprzeczności z obowiązkami gminy, wymienionymi w wyroku NSA z dnia 3 września 1991 r., II SA 524/91. - § 16 pkt 5 statutu osiedla przewiduje wybór przewodniczącego Zarządu Osiedla w dwóch turach, czego nie ma ani w ustawie, ani w poprzednim statucie osiedla. Skoro wybory mają być tajne, więc niedopuszczalne jest organizowanie drugiej tury głosowania. Wprowadza to dodatkowe, nieznane ustawie kryteria. Przyjęcie takiego rozwiązania nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do stanowienia ustroju gminy czy organizacji wewnętrznej osiedla. Gmina wniosła o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 marca 1997 r., IV SA 1058/96, OSP 1998, z.3, poz.56, podniesiono, że niedopuszczalne jest objęcie skargą zarzutów, których wcześniej nie wymieniono w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : W odpowiedzi na skargę działając imieniem Gminy Andrychów Burmistrz domaga się, aby Sąd ograniczył się do rozpatrzenia tylko tych zarzutów, które wcześniej znalazły się w wezwaniu Gminy do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego Skarżącego. Powołuje się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 17 marca 1997 r., IV SA 1058/96, OSP 1998/3/56: Sprecyzowane, nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa przez podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tych tylko przepisów zaskarżonej uchwały, w stosunku do których dopełniono warunku wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia. Teza ta została krytycznie oceniona w doktrynie (por. glosa krytyczna W. Chróścielewskiego, OSP 1998/3/56). Zwrócono uwagę na niezwiązanie sądu administracyjnego granicami przedmiotowymi skargi. Dokonywane przez sąd administracyjny badanie legalności uchwały obejmować musi nie tylko wskazane w skardze naruszenia, ale także analizę prawną jej przepisów pod kątem ustalenia, czy zaskarżona uchwała nie narusza innym swoim przepisem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który złożył skargę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd glosatora, albowiem sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga w niniejszej sprawie została oddalona, gdyż zaskarżona uchwała jest w ocenie sądu prawidłowa, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa okazały się nietrafne. Ustawa nie określa treści statutu osiedla, pozostawiając radzie gminy względną swobodę decydowania. Granicą są konstytucyjne zasady praworządności, równości i wolności obywateli i pozostałe. Statut nie może też naruszać wyraźnych zakazów, ani nakazów określonych ustawami. Za dopuszczalne uznać zatem należy ustalenie w § 7 i 15 statutu minimalnego progu 5% i 2% obecności. Sam skarżący przyznaje, że przepisy ustawy tego zagadnienia nie regulują. Przewidziana zatem w statucie regulacja mieści się w ramach swobody prawotwórczej przyznanej organom samorządu terytorialnego. Sąd natomiast nie jest właściwy do oceny, czy próg ten jest zbyt wysoki. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności. Poza zakresem kontroli sądu administracyjnego pozostaje zatem kontrola z innych niż legalność punktów widzenia, w szczególności pod względem celowości. Analogiczne uwagi dotyczą zarzutu naruszenia prawa poprzez wprowadzenie wyborów w dwóch turach. Wybór w dwóch turach nie stoi w sprzeczności z art.36 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. § 16 statutu przewiduje, iż drugiej tury nie przeprowadza się, jeżeli kandydat na Przewodniczącego już w pierwszej turze uzyskał więcej niż 50% głosów ważnych. Taka procedura wyborcza nie narusza ani zasady bezpośredniości, ani tajności wyborów. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niekompletności regulacji statutowej i istnienia w niej luki prawnej należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi takiej luki w regulacji prawnej nie ma. Z regulacji statutowej wynika bowiem, co się stanie w razie braku przewidzianego w §15 statutu kworum: po prostu nie zostaną wybrane organy osiedla. Na marginesie należy też stwierdzić, że wprawdzie przepisy prawne powinny być skonkretyzowane, ale ewentualna luka nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności niekompletnego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi użyte w § 13 ust. 4 statutu sformułowanie "co najmniej 6 miesięcy", nie budzi wątpliwości. Wynika z niego wyraźnie, że pomiędzy kolejnymi wyborami zarządu upłynąć musi nie mniej niż 6 miesięcy. Do sfery samodzielnej decyzji poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego pozostawiono powołanie w niej jednostek pomocniczych. W tej sferze mieści się również określenie częstotliwości, z którą będą ponawiane próby dokonania wyborów zarządu w tych jednostkach pomocniczych. Regulacja przyjmująca okres co najmniej 6 miesięcy jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270).